EKOLOGICKÝ PRÁVNÍ SERVIS. Plánování a povolování dopravních staveb a posuzování vliv na životní prostedí - základní problémy

Transkript

1 EKOLOGICKÝ PRÁVNÍ SERVIS ENVIRONMENTAL LAW SERVICE Financováno ze zdroj EU - program Transition Facility Plánování a povolování dopravních staveb a posuzování vliv na životní prostedí - základní problémy 1. Obecná východiska zpracoval: Ekologický právní servis, únor 2007 Pro oblast plánování a schvalování (dopravních) staveb je charakteristický velký poet rzných úedních postup, které povolení konkrétní stavby pedcházejí. ízení jsou mnohdy komplikovaná, opakuje se projednávání stejných nebo obdobných dokument 1 a není zajištna logická a asová návaznost. 2 To vede k prodlužování jednotlivých úedních proces, resp. celkové doby od zahájení projednávání uritého zámru jako celku k jeho realizaci 3 a souvisejícím vysokým finanním nákladm investora. Z této skutenosti jsou asto obviováni jednotlivci, NNO a obce, kteí s konkrétní stavbou nebo s celkovou koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury nesouhlasí a své názory aktivn vyjadují. Ve skutenosti je však pro tyto subjekty velmi obtížné se do proces plánování dopravní infrastruktury a povolování konkrétních staveb efektivn zapojit, a to zejména v poáteních fázích rozhodování (plánování), což by bylo vcn logické a což také vyžadují mezinárodní závazky R. 4 Formáln k tomu sice mají adu píležitostí, ale úady jejich pipomínky vesms odmítají a odkazují je na jiné (a již dívjší, nebo budoucí) postupy. 5 1 Viz napíklad procesy pípravy a posuzování vliv na životní prostedí (SEA) plán GEPARDI, Operaního programu doprava, Politiky územního rozvoje a píslušných územních plán na úrovni kraj. 2 Zejména mezi procesy SEA a EIA viz píklad územního plánu VÚC Beclavska a rychlostní silnice R52 3 Viz napíklad pípady dálnic D8 a D11, pražského silniního okruhu nebo rychlostní silnice R Pedevším tzv. Aarhuská úmluva a Espoo konvence, smrnice ES o EIA a SEA 5 Ombudsman ve své zpráv ze dne k povolování rychlostní silnice R52 uvedl: Považuji za paradoxní, že opakovaným, posuzováním a hodnocením koncepních materiál a z nich vycházejících zámr se stává takka nemožným najít ten správný okamžik, kdy by mly konkrétní návrhy a námitky veejnosti zaznít... pi šetení zejména kontroverzních investiních zámr se s tímto jevem setkávám pomrn asto, veejnost je fakticky vytsnna z rozhodování, nebo na její pipomínky je stále píliš brzo, aby vzáptí nato byly tytéž pipomínky odmítány s argumentací, že mly být uplatnny v pedchozích procesech a podoba zámru je vlastn již dána... výsledkem je informaní chaos, který vyvolává u veejnosti pesvdení, že byla z problematiky vlastn vynechána, ešení bylo pedem známo a píslušné procedury tak posloužily jen k jeho legalizaci. EPS Brno EPS Tábor Dvoákova 13 Pevrátilská Brno Tábor tel.: tel.: fax: fax: brno@eps.cz tabor@eps.cz

2 Koneným dsledkem tohoto stavu je porušování právních pedpis R i EU (podrobnji viz další pílohy) a následn i faktické poškozování zdraví a pírody. Dalším dsledkem jsou problémy týkající se využívání prostedk z fond ES, z EIB a dalších zahraniních zdroj Koncepce, politiky, plány a související procesy SEA Koncepní dokumenty, týkající se (výlun nebo z ásti) rozvoje dopravní infrastruktury), jsou asto z hlediska svých vliv na životní prostedí posuzovány opakovan, ale zárove asto nejsou v žádném z tchto posouzení brány v úvahu pipomínky veejnosti týkající se negativních vliv konkrétních projekt. Krom toho MŽP jako píslušný orgán SEA bezdvodn mní svj již jednou vyjádený postoj týkající se tchto negativních vliv. Píkladem tchto nedostatk je Operaní program (OP) doprava a výstupy souvisejícího procesu SEA. Základním problémem tchto dokument je rozpor mezi tvrzeními o strategickém charakteru OP doprava, pro který údajn není možné identifikovat pípadné specifické negativní vlivy na životní prostedí v konkrétních lokalitách nebo oblastech (str. 71 vyhodnocení SEA) na stran jedné stran a výtem konkrétních investiních zámr v textu 7 a zejména v pílohách OP doprava na stran druhé. Vyhodnocení SEA bylo prezentováno jako obecný popis vliv dopravní infrastruktury (jako sociálního jevu ) na lidské zdraví a spolenost a stejn obecná byla i navržená opatení. Vyhodnocení neobsahovalo popis vliv konkrétních projekt, jejichž budoucí podporu (nebo žádost o ni) z prostedk OP doprava lze oekávat. 8 Souasn však obsahuje OP doprava výet zcela konkrétních projekt nových dálnic, rychlostních silnic a dalších dopravních staveb. Vlivy nkterých z nich ješt nebyly v žádném (jiném) procesu SEA nebo EIA posouzeny, u jiných již se tak stalo, avšak podle názoru dotené veejnosti s adou pochybení (podrobnji viz další pílohy). Krom toho byly negativní vlivy nkterých staveb, které jsou v OP doprava uvedeny, konstatovány (a stavby z tohoto dvodu nedoporueny) již ve stanovisku MŽP k Návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí v eské republice do roku 2010 ze dne Na negativní vlivy ady jednotlivých staveb uvedených v indikativním seznamu OP doprava pitom poukazovala ada podrobných pipomínek veejnosti k návrhu OP a k vyhodnocení SEA. Autoi vyhodnocení se však tmito pipomínkami výslovn odmítli zabývat s tím, že smují k návrhu koncepce, nikoli k vyhodnocení SEA. Tvrzení autor vyhodnocení SEA na OP doprava o nemožnosti identifikovat specifické negativní vlivy této koncepce na životní prostedí v konkrétních lokalitách nebo oblastech znamená v podstat rezignaci na základní smysl a cíl procesu SEA, vyjádený v ust. 10b odst. 1 zákona. 100/2001 Sb. a v lánku 5 odst. 1 Smrnice 2001/42/ES (smrnice SEA) i na závazný obsah vyhodnocení, vyplývající z pílohy. 9 zákona. 100/2001 Sb. a Pílohy smrnic SEA. 6 Viz napíklad dopis Evropské komise DG Environment ze dne Napíklad str. 27 koncepce (Výhledové zámry) Hlavní pozornost by mla být vnována výstavb dálnic a rychlostních silnic, výstavb obchvat obcí u ostatních dležitých silnic a výstavb dalších ekologických opatení (!?! pozn. EPS). Prioritní oblastí dležitou pedevším pro Prahu je dokonení pražského (vnjšího) okruhu R1.... Z dalších již probíhajících akcí jde pedevším o stavby na dálnicích D1, D3, D5, D8, D11, D47 a rychlostních silnicích R35, R55, R52, R49, R6, R7, R4 a R48 nebo 73 (Strategie pro dosažení cíl) - Intervence se budou týkat i dalších úsek dálnic, rychlostních silnic a ostatních silnic I. tídy na síti TEN-T, nap. pro D1,R1, R6, D/R3, R10, D/R11, R35, R43 a R55. 8 Výjimkou je konstatování o nepijatelnosti realizace projektu splavnní Labe výstavbou nového plavebního stupn v Dín z hlediska podmínek ochrany území Natura Není zejmé, pro se takto konkrétní hodnocení (samo o sob dle názoru EPS nepochybn správné) omezuje pouze na tento jediný projekt.

3 Dalším souvisejícím nedostatkem procesu SEA, týkajícího se OP doprava, je jeho neprovedení jako tzv. mezistátní SEA ve smyslu 14a zákona EIA a l. 7 smrnice SEA, pestože zámry (stavby) obsažené v návrhu koncepce nepochybn budou mít peshraniní vlivy. Toto pochybení mže zpsobit mimo jiné odmítnutí stávající verze OP Doprava a píslušného SEA stanoviska Evropskou komisí a následnou nemožností erpání finanních prostedk z píslušných fond EU. MŽP jako píslušný orgán SEA mlo trvat na odstranní tchto nedostatk. Mlo požadovat, aby bylo vyhodnocení vliv koncepce na životní prostedí doplnno o zhodnocení alespo nejvýznamnjších vliv staveb, uvedených v seznamu nebo aby byl konkrétní seznam staveb z koncepce odstrann, anebo alespo aby bylo v OP Doprava i v jeho klíových pílohách 1 a 3 výrazn a jasn konstatováno, že tyto projekty nejsou tímto OP schváleny a jejich vlivy musí být v budoucnu ádn posouzeny, a to vetn srovnání varianty. V každém pípad mlo pak trvat na zohlednní závr svého vlastního stanoviska k Návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí v eské republice z roku 1999 a informovat stanoveným postupem o zahájení procesu SEA pro OP doprava sousední státy. Souhlasné stanovisko MŽP k OP doprava je v praxi zneužíváno k formálnímu a vcn neopodstatnnému odmítání námitek a pipomínek veejnosti vi konkrétním dopravním stavbám - ve smyslu vše již bylo posouzeno a vlivy byly shledány jako akceptovatelné. Toto riziko se ješt zvýšilo tím, že z grafické pílohy OP Doprava - silniní sít v R - byly v procesu poizování OP Doprava Ministerstvem dopravy zcela vypuštny pvodn prezentované (by nedsledn a pouze nkteré) varianty, takže výsledný dokument nesprávn budí v jeho uživatelích (Evropská komise, vláda a ministerstva, orgány státní správy a samosprávy, SD, SFDI, atd.) dojem, že o trasách hlavních komunikací bylo schválením tohoto dokumentu rozhodnuto. Píkladem tohoto zneužití (a ady dalších pochybení MŽP jako píslušného úadu) je proces SEA, týkající se návrhu územního plánu Beclavska. O poízení tohoto územního plánu bylo rozhodnuto v záí Pesto nebyl návrh tohoto územního plánu posouzen podle v té dob již platné nové úpravy procesu SEA, obsažená v zákon. 100/2001 Sb. a implementující s úinností od do eského práva smrnici SEA. Podrobnji viz další pílohy. 3. Jednotlivé dopravní stavby a související procesy EIA Nejtypitjšími píklady nesprávné aplikace požadavk zákona. 100/2001 Sb. i smrnice 85/337/EHS ve znní smrnic 97/11/ES a 2003/35/ES (smrnice EIA) v pípadech posuzování dopravních staveb jsou dle našich zkušeností následující: Neposouzení zámru jako celku (tzv. salámová metoda ) Akoliv zákon EIA i smrnice EIA vyžadují posouzení projekt jako celku, v praxi jsou v drtivé vtšin pípad u dopravních liniových staveb posuzovány a povolovány jen investorem vybrané dílí úseky v rzném poadí vesms tak, aby ekologicky nejspornjší ásti byly pedureny již existujícím povolením ostatních ástí. MŽP (píslušný orgán) pitom s ohledem na 5 odst. 2 zákona EIA a l. 2 odst. 1 ve spojení s Pílohu. IV smrnice EIA mže a má požadovat posouzení zámru jako celku. Píklady: Dálnice D8 - nejkontroverznjší ást pes eské stedohoí byla posuzována až poté, co byly posouzeny, povoleny a zahájeny stavby navazujících úsek na obou stranách. Vést dálnici pes CHKO se tak stalo jediným ešením.

4 Rychlostní silnice R43 probíhají ti samostatné procesy EIA, jeden z nich ješt podle zákona. 244/1992 Sb. Dálnice D3 - pro úely projektové pípravy byla rozdlena na adu jednotlivých samostatných staveb, k nkterým již bylo vydáno stanovisko EIA, nejmén konfliktní úsek je již realizován. Neposouzení všech vliv zámru, zejména nepímých a kumulativních vliv Podle 2 zákona EIA a l. 3 smrnice EIA (ve spojení s jejich pílohami) mají být posouzeny všechny pímé i nepímé vlivy zámr. V pípad dopravních staveb je velmi asté, že nepímé vlivy a synergické vlivy nkolika plánovaných zámr jsou opomíjeny. Samozejm k tomu pispívá i výše zmínná salámová metoda. MŽP (píslušný orgán) je povinen podle 8 odst. 4 zákona EIA vyžadovat doplnní dokumentace. Píklady: Rychlostní silnice R52 - nebyl zohlednn mimo jiné vliv vybudování této silnice (v souvislosti s dalšími dopravními stavbami) na území jihovýchodn od Brna, kde jsou pekroeny nejvyšší pípustné limity hluku a imisí. Stejný problém se týká rovnž proces EIA na rozšíení dálnice D1 a rychlostní silnici R43. V pípad R52 nebyl dále zohlednn nárst dopravního zatížení v Lednicko - Valtickém areálu, zaazeném do seznamu kulturních památek UNESCO, v dsledku jejího vybudování. Neposuzování reálných variant zámru V ad pípad dopravních staveb nebyly posouzeny varianty zámru, které podle názoru dotené veejnosti mohly být ekologicky píznivjší. To dle názoru EPS není v souladu s 6 odst. 2, resp. l. 5 smrnice EIA (ve spojení s píslušnými ustanoveními píloh pinejmenším se smyslem tchto ustanovení. O jednoznaný rozpor s evropským i eským právem ( 45i odst. 8 zákona. 114/1992 Sb., l. 6 odst. 4 smrnice 92/43/EHS, o stanovištích, l. 4 odst. 4 smrnice 79/409/EHS, o ptácích) jde v pípadech zamýšlených zásah do území Natura MŽP (píslušný orgán) má v tchto pípadech v závru zjišovacího ízení podle 7 odst. 5 zákona EIA navrhnout zpracování variant ešení zámru. Píklady: Rychlostní silnice R52 - nebyla posouzena alternativa využívající existující dálnici D2 a plánovanou výstavbu obchvatu Beclavi. Rychlostní silnice R35 bylo vydáno souhlasné stanovisko EIA (2006), aniž byla posouzena varianta neprocházející ptaí oblastí Komárov. Rychlostní silnice R55 - bylo vydáno souhlasné stanovisko k variant zámru, poškozující území ptaí oblasti Bzenecká Doubrava Strážnické Pomoraví, akoliv nebyly posouzeny varianty, které by touto ptaí oblastí vbec neprocházely Nerespektování povinnosti mezistátního posouzení. Akoliv podle zákona EIA i l. 7 smrnice EIA musí být projekty s pedpokládanými vlivy na území jiného státu posouzeny v tzv. mezistátním procesu EIA, v praxi se tak (nejen) u dopravních staveb tém nedje. MŽP tak citovaná ustanovení soustavn porušuje.

5 Píklad: Rychlostní silnice R52 pes zjevn mezistátní povahu zámru (souást spojení Brno Víde) a opakovaná vyjádení rakouských úad i veejnosti nebyl proces EIA veden jako mezistátní. Dálnice D8 posouzení neprobhlo s odvodnním, že odborníci obou stran se dohodli, že proces EIA není potebný Nemožnost dosáhnout úinného soudního pezkumu výsledk ízení EIA eské soudy se odmítají zabývat žalobami proti stanoviskm EIA s odvodnním, že nejde o závazná rozhodnutí. Tento výklad, který zastává rovnž MŽP, je však v rozporu s l. 10a smrnice EIA, podle njž musí mít dotená veejnost pístup k soudnímu pezkumu všech akt podléhající úasti veejnosti podle této smrnice. MŽP by mlo pehodnotit svj pístup k žalobám proti stanoviskm EIA a pijmout takovou zmnu právní úpravy, která by požadavky l. 10a smrnice EIA jednoznan zajistila. Píklad: Proti souhlasným stanoviskm MŽP k zámrm rozšíení dálnice D1, rychlostní silnice R52 a rychlostní silnice R55 byly podány dotenými vlastníky a NNO žaloby, které Mstský soud v Praze odmítl projednat. Ve všech pípadech byly podány kasaní stížnosti, o nichž Nejvyšší správní soud dosud nerozhodl. 4. Návrhy ešení a) konkrétní již ukonené procesy SEA a EIA V pípadech kdy byla vydána stanoviska SEA/EIA k jednotlivým koncepcím nebo plánm i konkrétním stavbám, trpící výše uvedenými nedostatky, ale dosud nebyla vydána žádná nebo jen nkterá navazující rozhodnutí, zejména územní rozhodnutí, by bylo žádoucí nkterá tato stanoviska co nejdíve zrušit. Podle názoru EPS by tak v pípad stanovisek EIA mohly uinit soudy na základ žalob dotených osob, avšak stanovisko správních soud k možnosti samostatného pezkumu stanovisek EIA je dosud odmítavé (viz výše). Pokud by soudní praxe setrvala na dosavadním pístupu, pak by z hlediska závazk vyplývajících ze smrnice EIA a Aarhuské úmluvy neexistovala jiná možnost, než plný pezkum stanovisek EIA a jim pedcházejících proces EIA v rámci rozhodování o žalobách proti územním rozhodnutím. Taková praxe by byla nevýhodná jak pro dotenou veejnost, tak pro všechny další zúastnné osoby, nebo stanoviska EIA by takto mohla být prohlašována za nezákonná (spolu s územním rozhodnutím) adu let po jejich vydání. Jako alternativní ešení se nabízí postup MŽP podle ust. 156 odst. 2 zákona. 500/2004 Sb., správního ádu. Podle tohoto ustanovení mohou (resp. musí) správní orgány usnesením zrušit svá vlastní vyjádení, osvdení nebo sdlení (resp. jakékoli akty, které nemají povahu závazného rozhodnutí) pokud jsou v rozporu s právními pedpisy a které nelze opravit podle 156 odst. 1 správního ádu. Na stanovisko SEA i EIA a postup vedoucí k jeho vydání se správní ád z hlediska obecného vymezení své psobnosti ( 1) nepochybn vztahuje. Stejn tak je zejmé, že na tato stanoviska se vcn vztahuje ást tvrtá správního ádu ( , tedy vetn citovaného ust. 156 odst. 2. Pokud jde o vylouení použití správního ádu, obsažené v ust. 23 odst. 12 zákona EIA, to se podle

6 výslovného znní zákona vztahuje na ízení podle tohoto zákona (tj. zákona EIA). Z psobnosti správního ádu je tedy vyloueno ízení upravené zákonem EIA, tedy postup od oznámení zámru do vydání stanoviska SEA i EIA. Vyloueno však není pezkoumání již vydaného stanoviska podle citovaného ust. 156 odst. 2 správního ádu, nebo již nejde o ízení podle zákona EIA, ale o pezkum jeho výsledku. Tomuto výkladu je teba dát pednost i proto, že je obecn nepochybn žádoucí, aby existovala možnost nápravy nezákonnosti stanoviska SEA/EIA samotnými píslušnými úady. MŽP by tímto postupem mlo zrušit s ohledem na vcný význam pípad i na významnost právních pochybení zejména souhlasná stanoviska EIA k rychlostním silnicím R52 a R55, pípadn i stanoviska SEA k OP doprava a návrhu územního plánu VÚC Beclavska. b) obecná zmna aplikaní praxe MŽP by mlo jak ve své vlastní praxi, tak pi metodickém vedení krajských úad zajistit, aby nedocházelo k výše uvedeným typickým pípadm porušování zákona EIA a smrnic EIA a SEA, tedy pedevším - pi hodnocení koncepcí (plán, program) se zabývat jejich konkrétními dsledky - zajistit posuzování celých zámr (napíklad dopravních staveb), nikoli pouze jejich ástí - vyžadovat posouzení všech pímých, nepímých i kumulativních vliv zámr - vyžadovat srovnání vliv možných variant zámru, zejména pokud jsou doteny lokality Natura 2000, a to již na úrovni koncepních dokument - zohledovat pipomínky veejnosti, stanoviska i závry zjišovacích ízení (mimo jiné) v tomto smru lépe odvodovat - podpoit názor o pímé pezkoumatelnosti výstup procesu EIA soudy MŽP by dále mlo dsledn dbát na to, aby procesy EIA byly zahajovány pouze pro zámry, které nejsou v rozporu s platnými stanovisky SEA a by mlo trvat na logické následnosti proces SEA a EIA. V pípadech velkých dopravních staveb musí být reálné varianty jejich koridor posuzovány v procesu SEA. V následném procesu EIA by se pak posuzovaly jen varianty tras v rámci daného koridoru. Krom zjednodušení a urychlení posuzovacích postup by to také vedlo k zvýšení dvry oban ve státní správu. c) legislativní zmny V platné úprav procesu EIA je pro zajištní plné transpozice smrnice EIA provést nkteré dílí zmny (napíklad definovat pojem dotená veejnost, rozšíit okruh zveejovaných dokument týkajících se povolování zámru, transponovat chybjící položky pílohy II smrnice EIA blíže viz piloženou analýzu z prosince 2006). V dlouhodobjším horizontu je dle názoru EPS vhodné zvážit celkovou revizi úpravy procesu EIA, pedevším ve vztahu k naplování požadavk smrnice EIA v ízeních o povolení zámru, jakož i ve vztahu k naznaené poteb koordinace a logické návaznosti výstup proces SEA a EIA. Upozornní: Tento dokument byl vytvoen za finanní pomoci Evropské unie. Za obsah tohoto dokumentu je výhradn odpovdný Ekologický právní servis a nelze jej v žádném pípad považovat za názor Evropské unie.