EFEKTIVNÕ ZAV DÃNÕ A ÿõzenõ ZMÃN VE VEÿEJN SPR VEé SMART ADMINISTRATION
Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě Smart Administration FRANTIŠEK OCHRANA MILAN PŮČEK
Vzor citace: OCHRANA, F., PŮČEK, M. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: Smart Administration. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011. 248 s. Oponenti: doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. doc. Ing. Leoš Vítek, PhD. prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Ing. Milan Půček, MBA, PhD., 2011 ISBN 978-80-7357-667-7
OBSAH Úvod........................................................... 11 1 Podstata problému a východiska jeho řešení........................ 13 1.1 Vymezení pojmu efektivní řízení ve veřejné správě............. 13 1.2 Vymezení pojmů řízená změna a řízení změn ve veřejné správě.................................................. 17 2 Smart Administration jako rámec pro řízení změn ve veřejné správě..... 21 2.1 Modernizace veřejné správy a problém Smart Administration........ 21 2.1.1 Změny k lepšímu ve veřejné správě fikce, nebo nutnost?..... 22 2.1.2 Kvalita výkonnost náklady jako parametry hodnocení změny.............................................. 24 2.1.3 Chytrá (efektivní) veřejná správa Smart Administration...... 27 2.2 Zahraniční přístupy k modernizaci veřejné správy................. 30 2.2.1 New Public Management............................... 30 2.2.2 Zásady dobré veřejné správy............................ 34 2.2.3 Zkušenosti USA s efektivním řízením veřejné správy........ 35 2.3 Přístup ČR ke Smart Administration........................... 39 2.3.1 Modernizace veřejné správy ČR přístup vlády............. 39 2.3.2 Stručný popis strategie Smart Administration............... 41 2.4 Smart Administration a model Dělat správné věci správně........ 43 2.4.1 Model Dělat správné věci správně...................... 43 2.4.2 Popis jednotlivých částí modelu.......................... 44 2.4.3 Stručný popis modelu.................................. 46 2.5 Smart Administration z pohledu hospodárného, efektivního a účelného fungování veřejné správy (aplikace na podmínky České republiky).......................................... 46 2.5.1 Vysvětlení pojmu 3 E................................ 46 2.5.2 Hospodárnost ve veřejné správě.......................... 47 2.5.3 Efektivnost fungování veřejné správy..................... 48 2.5.4 Účelnost (účinnost) fungování veřejné správy............... 51 2.6 Přehled vybraných přístupů a metod Smart Administration.......... 53 5
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 3 Popis vybraných přístupů a modelů řízení změn a jejich hodnocení...... 56 3.1 Přehled přístupů, modelů a inspirací uplatnitelných pro řízení změn... 56 3.1.1 Pohyb a změna....................................... 56 3.1.2 Změny v turbulentním prostředí.......................... 58 3.1.3 Stručný přehled vybraných přístupů....................... 62 3.2 Řízení a inovace podle Druckera.............................. 64 3.2.1 Základní informace o Peteru Druckerovi................... 64 3.2.2 Přístup k řízení změn.................................. 64 3.2.3 Závěrečné poznámky.................................. 67 3.3 Řízení změn podle Kottera................................... 67 3.3.1 Základní informace o Johnu P. Kotterovi................... 67 3.3.2 Přístup k řízení změn.................................. 67 3.3.3 Závěrečné poznámky.................................. 70 3.4 Přístup ke změnám podle Coveye.............................. 70 3.4.1 Základní informace o Stephenu R. Coveyovi................ 70 3.4.2 Přístup k řízení změn.................................. 70 3.4.3 Závěrečné poznámky.................................. 72 3.5 Přístup podle Goldratta...................................... 73 3.5.1 Základní informace o Eliyahu M. Goldrattovi............... 73 3.5.2 Přístup k řízení změn orientace na cíl a hledání omezení..... 73 3.5.3 Závěrečné poznámky.................................. 76 3.6 Přístupy podle zeštíhlujícího myšlení a přírodního kapitalismu... 77 3.6.1 Změny a přístup podle přírodního kapitalismu............. 77 3.6.2 Změny a přístup ve smyslu zeštíhlujícího myšlení.......... 78 3.7 Přístup změny strategie podle modelu Balanced Scorecard (BSC).... 81 3.7.1 Popis metody vyvážených ukazatelů (BSC)................. 81 3.7.2 Řízení změny strategie pomocí BSC (hlavní kroky pro zavedení)........................................ 82 3.8 Řízení změn a strategie modrého oceánu...................... 84 3.8.1 Charakteristika přístupu................................ 84 3.8.2 Řízení změny v rámci přístupu........................... 85 3.9 Přístup ke změnám v metodách kvality......................... 86 3.9.1 Řízení změn a metody kvality........................... 86 3.9.2 Celková změna organizace pomocí modelu CAF............. 87 3.9.3 Hledání dobré praxe (příležitostí pro změny) benchmarking/benchlearning............................ 88 3.9.4 Cyklus zlepšování (zavádění změn) pomocí PDCA.......... 89 3.10 Změny a projektové řízení.................................. 90 3.10.1 Zavádění změn pomocí projektového řízení............... 90 6
OBSAH 3.10.2 Projekt a parametry úspěšného projektu.................. 91 3.11 Chápání změn v procesním přístupu a reengineeringu............. 92 3.11.1 Proces, procesní přístup, optimalizace změnových procesů... 92 3.11.2 Změny podle reengineeringu.......................... 94 3.12 Změny a řízení znalostí..................................... 97 3.12.1 Pojetí řízení znalostí (knowledge management).......... 97 3.12.2 Vyvažování vztahu lidé procesy technologie (Collinson a Parcel)........................................... 99 3.12.3 Zavedení řízení znalostí.............................. 100 3.13 Změny a kompetenční management.......................... 100 3.14 Klasické modely (Lewinův, Beerův, Shawův model)............. 102 3.14.1 Lewinův model změny.............................. 102 3.14.2 Shawův model..................................... 103 3.14.3 Beerův model...................................... 103 3.15 Využití přístupů pro sestavení modelu ve smyslu Smart Administration........................................... 104 4 Řízení změn ve smyslu Smart Administration....................... 105 4.1 Přístupy k řízení změn ve veřejném sektoru (veřejné správě) a volba změnových strategií................................. 105 4.1.1 Reálné a nedosažitelné zamýšlené změny................. 105 4.1.2 Analýza vnitřních a vnějších podmínek jako podklad pro změnové varianty................................. 107 4.1.3 Změnové strategie.................................... 111 4.1.4 Kritické faktory pro úspěch změny...................... 113 4.2 Šestikrokový model řízení a zavádění změn..................... 114 4.2.1 Model řízení změn ve smyslu Smart Administration......... 114 4.2.2 Stručný popis jednotlivých fází......................... 116 4.2.3 Popis modelu řízení změn pomocí procesní mapy........... 120 4.3 Klasifikace změn ve veřejném sektoru......................... 122 4.4 Řízení změn nástroj řešení problémů......................... 124 4.5 Zavedení změn iniciovaných z vně organizace.................. 127 5 První fáze řízení změny sdílení ideje změny a správná komunikace.... 129 5.1 Stručný popis fáze......................................... 129 5.2 Důležité aspekty správné komunikace při řízení změn............. 130 5.2.1 Syndrom kapitána válečné lodi........................ 130 5.2.2 Sdílení vize změny................................... 131 5.2.3 Přesvědčení o naléhavosti změny a změna chování lidí....... 132 7
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 5.2.4 Získávání spojenců a přijímání opatření k odpůrcům změny... 133 5.2.5 Způsob jednání výhra výhra (win win)............... 134 6 Metody pro analýzu a vymezení problémů nástroj pro řízení změn..... 135 6.1 Přehled analytických metod................................ 135 6.2 Analýza klíčových otázek změny............................ 137 6.3 Analýza aktérů.......................................... 138 6.3.1 Výzkumná analýza aktérů............................ 140 6.3.2 Rychlá analýza aktérů a analýza cílových skupin........... 141 6.4 Analýza rámcových omezení řešení problému................. 144 6.5 Analýza událostí......................................... 145 6.6 Brainstorming........................................... 147 6.7 Brainwriting............................................ 149 6.8 Diagram proč proč.................................... 151 6.9 Ishikawův diagram....................................... 153 6.10 Dimenzionální analýza.................................... 155 6.11 Hierarchická analýza...................................... 157 6.12 Řízení změn na bázi vysvětlení problému a jeho zobrazení v diagramu kauzální analýzy............................... 159 6.13 Klasifikační analýza...................................... 161 6.14 Myšlenkové mapy....................................... 164 6.15 Strom problémů.......................................... 167 6.16 SWOT analýza projektu, změny (silných a slabých stránek, příležitostí a rizik)........................................ 169 7 Třetí fáze řízení změny tvorba variant a přijetí rozhodnutí o změně.... 170 7.1 Třetí fáze řízení změny..................................... 170 7.2 Tvorba variant a přijetí rozhodnutí o změně..................... 171 8 Čtvrtá fáze řízení změny plánování změny........................ 176 8.1 Realistická vize výchozí bod pro plánování změny a sestavení změnového plánu......................................... 176 8.2 Příprava změnového plánu. Funkce změnového plánu............. 178 8.3 Časové fáze změny (plánování změn v čase).................... 179 9 Pátá fáze řízení změny provedení změny a vyhodnocení............. 182 9.1 Provedení změny a její průběžné monitorování.................. 182 9.2 Závěrečné vyhodnocení změny ujištění se, že změna byla zavedena................................................ 186 8
OBSAH 10 Šestá fáze řízení změny trvalé zavedení změny.................... 189 10.1 Trvalé zavedení změny a její průběžné monitorování............ 189 10.2 Architektura přímé zpětné vazby pro monitorování stability dosažené změny......................................... 193 10.3 Systém monitorování trvalých změn na bázi dopředné zpětné vazby.................................................. 194 10.4 Poučení pro další změny................................... 197 11 Jak zvládnout organizační a personální změny...................... 199 11.1 Organizační změny....................................... 199 11.2 Změny v personálních procesech............................ 200 11.3 Stanovování kvalifikačních předpokladů pro účinné řízení změn... 202 11.3.1 Personální předpoklady pro zvládání změn............... 202 11.3.2 Modely kvalifikační disponibility pracovníků k účinnému řízení a výkonu změn............................... 204 12 Řízení změn a finanční řízení.................................... 208 12.1 Odstranění plýtvání a zdravé finanční řízení.................... 208 12.2 Hospodárná, efektivní a účelná alokace finančních zdrojů prostor pro změny........................................ 210 12.2.1 Hospodárné vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě.................................. 210 12.2.2 Efektivní vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě........................................... 211 12.2.3 Účelné vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě... 212 12.3 Programová a cílově orientovaná alokace zdrojů jako nástroj řízení inovačních změn ve veřejném sektoru................... 214 12.3.1 Inovační programy jako nástroje k realizaci inovačních změn............................................ 214 12.3.2 Programová alokace zdrojů jako systémový nástroj pro řízení změn a kontrolu inovačních programů............. 216 12.3.3 Cílově orientované rozpočtování v ČR nástroj pro řízení změn............................................ 220 13 Indikátory vládnutí impulz pro změny............................ 225 13.1 Disponibilita k řízení změn ve veřejném sektoru z pohledu indikátorů vládnutí....................................... 225 13.2 Neefektivnost českého vládnutí............................. 225 13.3 Indikátor kvality regulace.................................. 226 9
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 13.4 Indikátor politické stability a absence násilí.................... 227 13.5 Malý podíl občanů na rozhodování v ČR...................... 229 13.6 Indikátor vlády zákona podprůměrná pozice ČR............... 230 13.7 Korupce v ČR........................................... 231 13.8 Celkové srovnání......................................... 232 Závěr......................................................... 234 Summary...................................................... 235 Literatura...................................................... 236 Věcný rejstřík.................................................. 245 10
ÚVOD Ve veřejné správě každodenně stojíme před problémem, jak efektivně provádět a řídit změny. Jedním z klíčových předpokladů, jak naplnit plánované změny, je mít k dispozici dostatečné vědění o způsobech a metodách efektivního provádění změn. Na základě dostatečných znalostí je pak možné efektivně řídit zamýšlené změny. Kniha je psána z pozice regionálního rozvoje (a geografie), veřejné ekonomie a teorie řízení. Je zaměřena především na územní celky, tedy obce a kraje, případně na jejich organizace, ale i na oblast použití metod pro podporu efektivního řízení ve státní správě. Při zkoumání problematiky řízení změn se autoři soustředili na tyto klíčové problémy: 1. Analýzu a hodnocení jednotlivých přístupů, modelů, metod a nástrojů, které se používají v rámci řízení změn v zahraničí i v českých podmínkách a jsou aplikovatelné ve veřejné správě při řešení problémů nebo zavádění změn; 2. Návrh a popis modelu řízení změn ve smyslu Smart Administration, jeho jednotlivých fází a nástrojů, které jsou v rámci těchto fází v praxi využitelné; 3. Popis řízení změn v konkrétních případech, jako jsou organizační nebo personální změny, změny strategií, finanční řízení a změny a podobně. Těžiště analýzy je položeno do zkoumání problému řízení změn a k hledání vhodných metod, přístupů a postupů, jak dané změny uplatnit v praxi veřejné správy v ČR. Soustřeďujeme se především na ty aspekty řízení změny, které jsou založeny na inovacích. V této souvislosti si autoři publikace kladou za cíl: 1. provést analýzu a kritické zhodnocení jednotlivých přístupů, modelů či metod pro podporu řízení změn ve veřejné správě; 2. navrhnout pro podmínky ČR model řízení změn a řešení problémů vycházející z principů Smart Administration; 3. nastolit problémové otázky (či hypotézy), související s řízením změn ve smyslu Smart Administration, a pokusit se hledat na ně odpovědi. Autoři se přitom opírají jak o soudobé poznání dané problematiky, o analýzu dokumentů veřejné správy, tak i o vlastní poznatky z praktického působení ve veřejné správě. Kniha vznikla na základě výzkumné činnosti v rámci řešení Výzkumného záměru Rozvoj české společnosti v Evropské unii výzvy a rizika, MSM0021620841, řešeného FSV a FF UK Praha v letech 2005 2011. 11
1 PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ 1.1 Vymezení pojmu efektivní řízení ve veřejné správě Pro společenské procesy je charakteristické, že jsou (na rozdíl od přírodních dějů) realizovány prostřednictvím činnosti jednotlivých aktérů. Platí přitom, že činnost aktérů působících ve společnosti je svojí podstatou činností vědomou a cílevědomě zamýšlenou. V této souvislosti vzniká základní otázka, zda je možné takové činnosti projektovat, vytvářet ve svých plánech, záměrech a cílech? Zjednodušeně řečeno, teorie zná dvojí základní odpověď na tuto otázku. První je založena na optimistickém předpokladu, že činnosti ve společnosti je možné projektovat a řídit tak, aby byly dosaženy stanovené cíle. Druhá odpověď je pesimistická. Vychází z předpokladu, že společenské procesy jsou (stejně jako děje v přírodě) výsledkem živelných aktivit, a že tudíž nemá smysl zasahovat do společenského dění cílevědomým řízením procesů. V této publikaci přijímáme názor, že společenské procesy je možné ovlivňovat řídicí činností. Z množiny řídicích problémů se v knize soustřeďujeme na oblast řízení ve veřejné správě. Pokusíme se hledat odpověď na otázku, jak efektivně řídit procesy ve veřejné správě a jak účinně řídit s tím související změny. Pro korektní analýzu pokládáme za vhodné úvodem vymezit základní pojmy, které v publikaci budeme používat. Z formálně logického hlediska můžeme pro vymezování pojmů použít několika způsobů definování pojmů. Za výchozí definici efektivního řízení ve veřejné správě zvolíme definování rodem a druhem. Z tohoto hlediska můžeme pojem efektivní řízení ve veřejné správě vymezit tak, jak ukazuje obrázek 1.1. 13
iska můžeme pojem efektivní řízení ve veřejné správě vymezit tak, jak ukazuje obrázek EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Obr. 1.1 Obr. Vztah 1.1 mezi Vztah pojmy mezi řízení pojmy ve řízení společnosti, ve společnosti, řízení ve řízení veřejné ve správě veřejné a správě efektivní řízení ve veřejné správě a efektivní řízení ve veřejné správě Řízení ve společnosti ( sociální řízení ) Řízení ve veřejné správě Efektivní řízení ve veřejné správě men: autoři Pramen: autoři Jak je z obrázku 1.1 zřejmé, pojem efektivní řízení ve veřejné správě je 6 druhovým pojmem kategorie řízení ve veřejné správě. Pro pojem řízení ve společnosti se v teorii řízení rovněž používá pojem sociální řízení. Pro potřeby naší publikace budeme pojmy řízení ve společnosti a sociální řízení používat za rovnomocné pojmy (tedy synonyma). Sociální řízení má charakter subjekto-objektového vztahu, kde subjektem řízení mohou být jednotliví aktéři (a to jak jednotlivci, tak i instituce či sociální subjekty). Objektem řízení jsou ty procesy, předměty a společenské problémy, na něž je řídicí činnost zaměřena. Pro sociální řízení je charakteristické, že je projektovanou (tedy zamýšlenou) činností. Řídicí subjekt si stanovuje cíl, kterého chce dosáhnout. Podstatou sociálního řízení je tedy úsilí o zvládávání procesů se zřetelem na dosahování stanovených cílů. Sociální řízení může být realizováno v různých společenských oblastech a jim odpovídajících segmentech. Jednou z těchto oblastí je veřejná správa. Řízení ve veřejné správě má všechny společné rysy, které jsou charakteristické pro sociální řízení, přičemž se liší specifikami danými tím, že toto řízení se uskutečňuje ve veřejné správě. Pro potřeby této publikace budeme řízením ve veřejné správě označovat cílevědomou (záměrnou) regulační činnost subjektů veřejné správy, jejímž smyslem je usměrňovat dané procesy tak, aby byly dosahovány stanovené cíle. Pro regulační řídicí činnost je charakteristické, že je založena na získávání informací, které řídicí subjekt získává na základě zpětné vazby. Zpětná vazba poskytuje informace o průběhu realizovaných (a původně zamýšlených) procesů, kdy řídicí 14
PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ subjekt porovnává dosahované výsledky se stanovenými cíli a s jejich ukazateli. V případě zjištění odchylek řídicí subjekt provádí potřebné korekce. Výsledkem řídicí činnosti může být, že dané cíle jsou buď splněny, nebo dochází k jejich ztroskotání. Jestliže jsou ukazatele jednotlivých cílů průběžně plněny, přičemž dosažené výsledky odpovídají stanoveným cílům, a vynaložené zdroje potřebné k realizaci cílů jsou použity hospodárně, efektivně a účelně, pak tyto případy řízení ve veřejné správě označujeme pojmem efektivní řízení ve veřejné správě. Efektivní řízení ve veřejné správě je protikladem neefektivního řízení ve veřejné správě. Je to takové řízení, kdy není dosahováno stanovených cílů a vynaložené zdroje jsou použity ekonomicky neracionálně (nehospodárně, neefektivně, neúčelně). Předpoklady efektivního řízení podává tabulka 1.1. Tab. 1.1 Základní předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě Předpoklad (rys) Vnější rámcové podmínky Vnitřní rámcové podmínky Disponibilita řídicích subjektů Adekvátní stanovení cílů Plnění cílů Zpětná vazba o plnění stanovených ukazatelů Obsah daného předpokladu (rysu) Odpovídající pravidla hry dané vnější autoritou Vlastní dokumenty pro výkon efektivního řízení, sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty k výkonu efektivního řízení Odborná připravenost, manažerské dovednosti a morální bezúhonnost řídicích subjektů Vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli Cíle stanoveny v rámci předběžné analýzy spolu s definováním zdrojů s ohledem na 3E Získávání informací o plnění ukazatelů cílů s následnou (či průběžnou) korekcí Pramen: autoři Výchozím předpokladem pro realizaci efektivního řízení tvoří vnější rámcové podmínky, které tvoří vnější možnostní rámec pro výkon efektivního řízení ve veřejné správě. Tyto podmínky jsou dány zejména existujícími právními předpisy. Ty, formálně vzato, vymezují hranice (rámce ve smyslu volnosti a omezení k realizaci efektivního řízení), v níž se mohou řídicí subjekty rozhodovat tak, aby dosažené výsledky odpovídaly stanoveným cílům. Vnější rámce vytváří toliko jeden z předpokladů k realizaci efektivního řízení ve veřejné správě. K výkonu efektivního řízení jsou nutné i vnitřní rámcové podmínky. 15
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Vnitřní rámcové podmínky pro výkon efektivního řízení tvoří zejména sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty, které motivují a orientují řídicí a výkonný personál k přijetí ideje efektivního řízení a k jejímu praktickému uplatnění. Nezbytným vnitřním předpokladem pro realizaci efektivního řízení je, aby se opíralo o vypracované vize, strategie, koncepce a implementační plány, jak ukazuje další analýza. Z hlediska řídicího subjektu má pro klíčovou roli v efektivním řízení disponibilita řídicích pracovníků k efektivnímu řízení. Ta je dána složkami odborné připravenosti a manažerskými dovednostmi k výkonu účinného řízení. Vedle odborných předpokladů je nutné, aby řídicí pracovníci byli morálně bezúhonní, a to zejména z toho důvodu, aby určujícím a trvalým kritériem při rozhodování každého subjektu veřejné správy byl veřejný zájem. Dalším klíčovým předpokladem pro výkon efektivního řízení ve veřejné správě jsou vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli. Cíle jsou očekávané stavy, kterých chceme dosáhnout. Je v nich vyjádřen očekávaný společenský užitek, k jehož dosažení musíme vynaložit veřejné zdroje. Smysl veškerých řídicích činností je orientován k monitorování cílů, ke sledování jejich ukazatelů, k přijímání korekčních opatření a k realizaci regulačních činností tak, aby v konečném důsledku bylo stanovených cílů dosaženo. Pak hovoříme o efektivním řízení. Bez adekvátně stanovených cílů není možné efektivně řídit. Proto jsou-li cíle stanoveny nevhodně, nepřiměřeně, s chybějícími ukazateli, je v konečném důsledku jisté, že nebudou ani realizovány. V takovém případě dochází k jevu, který nazýváme manažerské selhání řídicích pracovníků (blíže Ochrana, 2007). Výsledkem je neefektivní řízení s průvodním jevem promrhávání vzácných zdrojů. K prevenci tohoto nežádoucího jevu je potřebné při stanovování cílů je prověřovat v rámci tzv. předběžné analýzy. Jejím obsahem je prověření, zda vybraná varianta nejlépe splňuje kritéria hospodárného, efektivního a účelného použití zdrojů s ohledem na očekávané užitky. Pokud předběžná analýza chybí, je vysoce pravděpodobné, že při realizaci dané akce dojde k nehospodárnému, neefektivnímu a neúčelnému použití veřejných zdrojů. Dalším předpokladem efektivního řízení ve veřejné správě je průběžná analýza dosahovaných výsledků a průběžné sledování stanovených ukazatelů. Zdrojem pro získávání těchto informací je zpětná vazba. Ta monitoruje dosažené výsledky (realitu) se stanoveným cílem (s ideálem). Případný nesoulad je napravován korekční činností řídicího subjektu. Aby tato korekce byla efektivní, je potřebné mít k dispozici aktuální informace a zároveň potřebnou korekci učinit včas. To jsou dva klíčové předpoklady, které se prozatím nedaří ve veřejné správě vždy naplnit. Jednak proto, že disponibilní informace, na jejichž základě se má řídicí subjekt rozhodnout, jsou někdy zastaralé, a navíc dochází k tomu, že praktické korekční účinky přicházejí s časovým zpožděním, neboť jednoduchá zpětná vazba v podstatě reflektuje určitý stav bez možnosti okamžité prevence. Proto lze doporučit, aby informace o řídicích 16
PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ procesech probíhajících ve veřejné správě byla vytvářena na principu tzv. dopředné zpětné vazby, jak ji podrobněji analyzujeme v následujících částech publikace. Závěrem analýzy obsahu a rozsahu pojmu efektivní řízení ve veřejné správě je vhodné zmínit, že uvedená charakteristika není zcela vyčerpávající, avšak pro potřeby analýzy v této publikaci dostačující. Autoři si uvědomují, že jistě by bylo možné vymezit i další předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě (např. psychologické). 1.2 Vymezení pojmů řízená změna a řízení změn ve veřejné správě Soudobý svět je charakteristický turbulencí, nejistotou, proměnami, veřejnou správu nevyjímaje. Vzniká tak otázka, jak se s těmito výzvami a ohroženími moderní úvodem o vymezení doby vyrovnávat pojmu řízení neboli změn ve jaký veřejné přístup správě. zvolit k K tomu, vymezení abychom tohoto dosáhli pojmu očekávaných cílů. Pokusme se úvodem o vymezení pojmu řízení změn ve veřejné líme klasickou správě. definice K vymezení rodem a tohoto druhem, pojmu jak ji zvolíme znázorňuje klasickou obrázek definice 1.2. rodem a druhem, jak ji znázorňuje obrázek 1.2. Obr. 1.2 Vztah mezi pojmy změna, řízená změna a řízená změna ve veřejné Obr. 1.2 Vztah mezi pojmy změna, správě řízená změna a řízená změna ve veřejné správě Změna Řízená změna Řízená změna ve veřejné správě men: autoři Pramen: autoři ěnou rozumíme Změnou pohyb rozumíme z jednoho stavu pohyb do z druhého jednoho stavu. do Z hlediska druhého rozsahu stavu. Z provedení hlediska rozsahu o provedení změnu kvantitativní se může jednat nebo o změnu kvalitativní. kvantitativní Kvantitativní nebo o změnu změna kvalitativní. je může jednat Kvantitativní změna je charakteristická částečnou změnou, která sama o sobě rakteristická částečnou změnou, která sama o sobě obvykle nevede k podstatné změně obvykle nevede k podstatné změně existujícího stavu systému, v jehož rámci se stujícího stavu tato změna systému, děje. v jehož Hovoří rámci se také se tato o inkrementální změna děje. Hovoří (přírůstkové) se také změně, o inkrementální kdy ke změnám změně, dochází kdy ke v pomalých změnám dochází krocích. v pomalých Samotné kvantitativní krocích. Samotné změny kvantitativní můžeme blíže růstkové) ěny můžeme blíže charakterizovat z různých hledisek. Tak například z časového pohledu 17 ůže jednak o rychlou či pomalou změnu. alitativní změna je takovou změnou, která vede ke změně daného stavu, k podstatné
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ charakterizovat z různých hledisek. Tak například z časového pohledu se může jednak o rychlou či pomalou změnu. Kvalitativní změna je takovou změnou, která vede ke změně daného stavu, k podstatné přeměně dotyčného systému. Může jí předcházet dlouhá řad kvantitativních změn, které nakonec vedou k celkové změně. Kvalitativní změna je obvykle charakteristická razantní a poměrně rychlou změnou. Vztah a rozdíl mezi kvantitativní změnou a kvalitativní změnou ukazuje obrázek 1.3. Kvantitativní změna je svojí povahou změnou inkrementální. Tato změna může mít charakter progresivní změny, nebo může být změnou degresivní. Pro kvantitativní změnu je charakteristické, že se děje uvnitř daného systému, aniž by tato změna vedla k podstatné přeměně. V případě veřejné správy do této množiny změn patří ty změny, které vedou k dílčím úpravám již zavedeného systému veřejné správy (například změna provedená jako možnost podání žádosti o vystavení povolení formou pak doručení se jedná listovou o podstatnou poštou změnu, namísto která původně je v terminologii osobně veřejné podané správy žádosti označována úřad ). Jestliže dochází ke změně kvalitativního rámce, pak se jedná o podstatnou změnu, která pojmem reforma veřejné správy. Na obrázku 1.3 tento případ zachycuje šrafovaná šipka. Ta je v terminologii veřejné správy označována pojmem reforma veřejné správy. naznačuje, Na obrázku že se 1.3 jedná tento o takovou případ zachycuje změnu, která šrafovaná přesahuje šipka. původně Ta naznačuje, fungující že systém se jedná veřejné správy o takovou (kvalitu změnu, K 1 ) změnou která přesahuje na systém původně kvalitativně fungující jiný systém (kvalita veřejné K 2 ). Jak správy je z obrázku (kvalitu 1.3 K 1 ) změnou na systém kvalitativně jiný (kvalita K 2 ). Jak je z obrázku 1.3 zřejmé, i po zřejmé, i po provedení podstatných systémových změn se v rámci dané kvality mohou dít provedení podstatných systémových změn se v rámci dané kvality mohou dít dílčí dílčí (kvantitativní) změny, které vedou k vylepšování existujícího systému. Obr. Obr. 1.3 1.3 Kvantitativní Kvantitativní a kvalitativní a kvalitativní změna změna Daný kvalitativní rámec K 1 Daný kvalitativní rámec K 2 P K11 P K1n P K21 P K2n Legenda: P K11 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 1 P K1n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 1 P K21 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 2 P K2n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 2 Pramen: Pramen: autoři Příkladem 18 podstatné kvalitativní změny celého systému fungování veřejné správy je reforma veřejné správy na úrovni samospráv právně kodifikovaná v zákoně č. 128/200 Sb., o obcích, a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Tato reforma je příkladem řízené změny 1.
PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ Příkladem podstatné kvalitativní změny celého systému fungování veřejné správy je reforma veřejné správy na úrovni samospráv právně kodifikovaná v zákoně č. 128/200 Sb., o obcích, a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Tato reforma je příkladem řízené změny 1. Řízená změna je takovou změnou, která je ze strany aktéra předvídána a regulována. Předpokladem pro řízení změn je optimistický předpoklad, že změny můžeme předvídat, poznávat a řídit. Jedná se tedy o případ sociálních změn, kdy daná změna je zamýšlená či nějakým způsobem ze strany subjektu řízená. Řízenou změnu můžeme chápat jako cílené odpoutávání se od minulosti. Jedním z případů řízených změn jsou řízené změny ve veřejné správě. K základním rysům řízených změn ve veřejné správě patří to, že tyto změny jsou založeny na realistických vizích a na reformním směřování k těmto vizím. Zároveň jsou tyto změny založeny na znalosti vývojových trendů se současným stanovením omezujících vnitřních (sociálních, ekonomických apod.) a vnějších podmínek k uplatnění odhalených trendů. Pro realizaci řízených změn jsou identifikováni klíčoví aktéři jednotlivých trendů a aktéři pro realizaci jednotlivých toků řízených změn. Řízené změny jsou založeny na reálných plánovacích dokumentech a realistické kalkulaci lidských, věcných a finančních zdrojů. Řízené změny jsou založeny na strategickém řízení a rozhodování. Nezbytným předpokladem řízených změn ve veřejné správě je to, že se jedná o změny, v nichž je možné zřetelně identifikovat veřejný zájem a soulad s etikou a právním společenským řádem. V ČR jsou v současné době nastoleny řízené změny ve formě Smart Administration, která je současně rámcem a prostředkem pro provádění řízených změn ve veřejné správě (blíže viz Půček, Ochrana et al., 2009). Smart Administration 2 je základním předpokladem a prostředkem dobrého vládnutí (good governance), jak jej vymezuje například Potůček v publikaci Ochrana, et al. (2010). Smart Administration je takový výkon vládnutí, který se opírá o důsledné uplatňování existujících zákonů, efektivní výkon působností veřejné správy a účinnou (nezkreslenou) komunikaci všech aktérů veřejné správy. Klíčem k implementačnímu úspěchu Smart Administration při rozvoji a správě území na státní, regionální či místní úrovni je: a) vybrat a prosadit správné (neboli nejpotřebnější či nejdůležitější) investice, aktivity, opatření a legislativu, b) správně je provádět (zahrnuje nutnost měřit dosahování cílů, z hlediska samotné činnosti 1 Obecně platí, že existují dva druhy změn. Prvním druhem jsou samovolné (neboli spontánní) změny, které jsou typické pro přírodní procesy. Ve společnosti rozeznáváme dva druhy změn, a to změny samovolné (neřízené) a řízené změny. 2 V současné době se stále hledá vhodný český termín pro anglický ekvivalent Smart Administration. V publikaci se přikloníme k termínu chytrá veřejná správa, který se používá i ve vládních dokumentech ČR. 19
EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ provádět výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, z finančního hlediska hospodárně, efektivně a účinně) a c) správně o nich komunikovat s veřejností. Podmínkou přitom je, aby ve všech těchto třech oblastech byly respektovány zásady dobré veřejné správy (good governance), tedy zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásady konání v přiměřené časové lhůtě, participace, úcty k soukromí a zásada transparentnosti. 20