PŘÍRUČKA K OVĚŘOVÁNÍ DOTACÍ

Transkript

1 PŘÍRUČKA K OVĚŘOVÁNÍ DOTACÍ 2014

2 Příručka k věřvání dtací Tat Příručka byla pr Kmru auditrů České republiky připravena auditrsku splečnstí Ernst & Yung, s.r.. Na Flrenci 2116/15, Praha 1 Tel , www. ey.cm/cz Vydala: Kmra auditrů České republiky KA ČR Tel kacr@kacr.cz Kmra auditrů České republiky, 2014, Všechna práva vyhrazena. 2

3 Obsah Obsah... 3 Úvd... 5 Struktura Příručky a základní pjmy... 6 Seznam pužitých zkratek Úvd d dtační prblematiky Dtace a dtační cyklus Systém dtací v ČR Subjekty zapjené d implementační struktury dtačních prgramů Kntrlní systémy a rgány v blasti dtací Pskytvatel dtace Nárdní kntrlní rgány Nadnárdní kntrlní rgány Interní audit / externí věření Typy dtačních pchybení a typy sankcí Právní předpisy a další relevantní dkumenty Legislativa v ČR Zahraniční předpisy Základní dkumenty suvisející s dtacemi Infrmační systémy Úvd d věřvání dtací prváděnéh externím auditrem Předmět a cíl věření dtace Základní pstupy při věřvání dtací Pvinnst realizvat externí věření dtace Způsbilé výdaje Obecná pravidla způsbilsti výdajů Vykazvání způsbilých výdajů Obecně nezpůsbilé výdaje Příklady identifikvaných pchybení týkajících se způsbilsti výdajů Specifické blasti týkající se dtací Výběrvá řízení a veřejné zakázky Veřejná pdpra Vedení ddělenéh účetnictví Archivace dkumentace Indikátry Příjmy plynucí z dtace Změny pdmínek pskytnutí dtace

4 7. Specifika pstupu dle ISAE Vyhdncení rizik před přijetím zakázky Přijetí věřvací zakázky Plánvání zakázky Průběh věřvání Vyhdncení věřených skutečnstí a zpracvání zprávy věření Specifika pstupu dle ISRS Nezávislst auditra Přijetí zakázky Plánvání a realizace dhdnutých pstupů Zpracvání zprávy dhdnutých pstupech Přílhy Mdelvé frmuláře Prhlášení dpvědné sby (ISAE 3000) Plánvání zakázky Kntrlní frmuláře Vzr zprávy nezávisléh dbrníka věření Vzr zprávy věcných zjištěních Seznam užitečných dkazů

5 Úvd Příručka pr věřvání dtací (dále v textu také Příručka ) byla zpracvána splečnstí Ernst & Yung, s.r.. pr Kmru auditrů České republiky (dále rvněž Kmra ). Ptřeba zpracvání ucelené Příručky k věřvání dtací vznikla na základě dsavadních zkušenstí s věřváním rzličných dtačních titulů a snaze Kmry sjedncení pstupů a nastavení dbré praxe při věřvání dtací napříč všemi dtačními prgramy. Hlavním účelem tét Příručky je přiblížit auditrům dtační systém v České republice, představit některá specifika vyplývající ze skutečnsti, že předmětem věření je dtační titul, a rámcvě ppsat hlavní dlišnsti pstupů dle vybraných auditrských standardů při věřvání dtací. Bližší ppis struktury Příručky je uveden v následující kapitle. Tat Příručka je zpracvána výhradně jak dpručující a v žádném případě nemůže nahrazvat závazné auditrské standardy neb knkrétní pravidla dtačníh prgramu, v rámci něhž je věření dtace realizván. Příručka by tedy neměla být pužívána samstatně, ale vždy zárveň s pravidly příslušnéh dtačníh prgramu a relevantními auditrskými standardy. Aplikace pstupů zde uvedených by měla přispět k prvedení věření dtačníh titulu, které bude v suladu s becnými pžadavky pskytvatelů a příjemců dtací. Příručka byla zpracvána a vydána k datu Veškeré legislativní dkazy, názvy dtačních prgramů a další dkazy se vztahují k tmut datu. Případné buducí změny příslušné legislativy, změny v dtačních prgramech a úpravy dtačních pravidel tedy nebyly v Příručce zhledněny. 5

6 Struktura Příručky a základní pjmy Příručka je becně využitelná pr všechny typy dtačních titulů v ČR se zvláštním důrazem na blast strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti, které tvří významnu část dtací pskytvaných v ČR a u kterých je mžné se relativně častěji setkat s pžadavkem na nezávislé věření dtace. Z těcht důvdů je struktura kapitl 1 až 6 kncipvána tak, že v první části jsu představeny aspekty týkající se dtačních titulů becně, následně jsu uváděny již knkrétnější příklady dané prblematiky spjené s blastí strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti. Přestže v Příručce nejsu přím uváděny knkrétní příklady z prstředí nárdních dtačních prgramů, veškeré uváděné infrmace a pstupy jsu becně využitelné i u těcht dtačních prgramů. S hledem na datum vydání Příručky jsu knkrétní příklady uváděné v jedntlivých kapitlách, navázané na perační prgramy v prgramvém bdbí Vzhledem ke zkušenstem z přechdu mezi prgramvými bdbími a a již známým základním pravidlům nvéh bdbí není pravděpdbné, že djde k výrazné změně stávajících principů a Příručka je tedy využitelná i v prgramvém bdbí Úvdní kapitly 1 až 3 Příručky jsu věnvány stručnému představení dtačníh systému v České republice, který zahrnuje nárdní, mezinárdní i kmbinvané dtační prgramy. Krmě ppisu struktury a fungvání vybraných dtačních prgramů je rvněž zmíněn legislativní rámec pr pskytvání dtací v ČR a jsu nastíněny základní kntrlní mechanismy fungující v dtačních prgramech. V kapitle 4 je stručně představen věření dtací externím auditrem, jeh výchdiska a účel, základní pstupy a pravidla pr jeh prvedení stanvená pskytvateli dtací. Knkrétní pstupy věření dtací dle dvu nejčastěji využívaných mezinárdních auditrských standardů ISAE 3000 a ISRS 4400 jsu pak ppsány v kapitlách 7 a 8. Kapitly 5 a 6 představují vybrané specifické blasti, se kterými se auditr nejčastěji setkává při věření dtací, jak jsu např. způsbilé výdaje, výběrvá řízení, veřejná pdpra a další. Sučástí těcht kapitl jsu rvněž přehledy příkladů pchybení, která mhu být auditry při věřvání dtací identifikvána, splu s bvyklým následkem pchybení z hlediska dtačních pravidel a mžným dpadem na závěr dbrníka. Uváděný dpad na závěr dbrníka se týká puze pstupu dle ISAE Dpad na závěr dbrníka se bude rvněž dvíjet d stanvené hladiny významnsti, závěr s výhradu je tedy uváděn v případě zjištění materiálních pchybení. V případě pstupu dle ISRS 4400 auditr nevyjadřuje závěr, tudíž ve zprávě věcných zjištěních by měla být ppsána veškerá zjištěná prušení dtačních pravidel, i ta frmálníh charakteru. Dpad na zprávu tedy není pr ISRS 4400 v příkladech uváděn. Kapitla 9 bsahuje přílhy Příručky, zejména mdelvé dkumenty, které může auditr při věření dtace využít. Je však nutné zdůraznit, že se jedná striktně vzrvu dkumentaci a její pužití není mžné bez dalších úprav a dplnění ze strany auditra. Rvněž je pr přehlednst v přílze uveden seznam užitečných dkazů týkajících se blastí ppisvaných v Příručce. Vzhledem k neustálené praxi při pužívání některých dbrných termínů v blasti dtací níže uvádíme některé tyt termíny s vysvětlením, jakým způsbem jsu pužívány dále v Příručce: Audit / věření V suvislsti s věřváním dtací se auditr čast setká s pjmem audit dtace. Tent pjem je velmi čast a nesprávně pužíván jak pskytvateli dtací, tak jejich příjemci a je čast uváděn i v pravidlech dtačních prgramů. V tét Příručce je nicméně pužíván výhradně pjem věření 6

7 dtace. Auditr / dbrník Ověření dtace je prváděn auditrem, který splnil příslušné kvalifikační předpklady. V případě kapitly 7, ppisující pstup dle mezinárdníh auditrskéh standardu ISAE 3000, je pak pr zachvání suladu s terminlgií standardu pužíván termín dbrník. Oba termíny jsu však v Příručce pužívány se shdným významem. Náklad / výdaj Při studiu dkumentace suvisející s dtacemi se může auditr setkat s běma termíny, přičemž ze strany pskytvatelů dtace není jasně ustálen jejich význam a pužití. V mnha případech pak přím pskytvatelé dtace uvádějí, že jsu termíny pužívány jakžt synnyma, a není tedy rzlišván základní rzdíl mezi nimi (náklad = sptřeba eknmickéh zdrje / výdaj = reálný úbytek peněžních prstředků). Vzhledem k tmu, že při věřvání dtace je ve většině případů pracván s reálně vynalženými výdaji (výjimku jsu např. dpisy), dále v Příručce budeme pužívat puze termín výdaje. Výjimku jsu nepřímé náklady a jedntkvé náklady uvedené v pdkapitle 5.2 jakžt becně pužívané termíny a dále pdkapitla 6.2 věnující se veřejné pdpře, kde je rvněž pužit termín náklady z důvdu zdůraznění jeh eknmickéh významu v příslušném kntextu. Pužitá terminlgie v suvislsti s fndy EU 1 Pr zajištění srzumitelnsti a jedntnsti pužívané terminlgie hledně fndů EU, ze kterých mhu být dtační prgramy financvány, uvádíme níže výklad jedntlivých pjmů pužívaných v dalším textu, přičemž tyt pjmy mhu být pužity buď splečně při becném ppisu skutečnstí týkajících se prgramů z nich financvaných, neb samstatně v suvislsti s knkrétním dtačním prgramem. Strukturální fndy EU Jedná se nástrj reginální plitiky EU zahrnující Evrpský sciální fnd (ESF) a Evrpský fnd pr reginální rzvj (ERDF). Fnd sudržnsti Specifický fnd určený pr financvání investic v dpravě, živtním prstředí, energetické účinnsti a bnvitelných zdrjů energie. 1 Mim níže zmiňvané fndy se může auditr v dtační praxi setkat také s pjmem Evrpské strukturální a investiční fndy, které zahrnují mim ESF, ERDF a Fndu sudržnsti rvněž Evrpský zemědělský fnd pr rzvj venkva a Evrpský námřní a rybářský fnd. Tent pjem je pužíván v suvislsti s prgramvacím bdbím , tudíž v dalším textu Příručky není pužíván. Využitelnst Příručky i pr tyt fndy patřící d nvéh prgramvacíh bdbí tím však není dtčena, jak je již zmiňván výše v ppisu struktury Příručky. 7

8 Seznam pužitých zkratek CEDR ČR DPH EHP ES ERDF ESF EU ISA Centrální evidence dtací z rzpčtu Česká republika Daň z přidané hdnty Evrpský hspdářský prstr Evrpské splečenství Evrpský fnd pr reginální rzvj (Eurpean Reginal Develpment Fund) Evrpský sciální fnd (Eurpean Scial Fund) Evrpská unie Internatinal Standards n Auditing (Mezinárdní standardy pr audit) ISAE Internatinal Standard n Assurance Engagements (Mezinárdní standard pr věřvací zakázky) ISQC ISRS NKÚ OP OP LZZ OP ŽP ROP ŽP Internatinal Standard n Quality Cntrl (Mezinárdní standard pr kntrlu kvality) Internatinal Standard n Related Services (Mezinárdní standard pr suvisející služby) Nejvyšší kntrlní úřad Operační prgram Operační prgram Lidské zdrje a zaměstnanst Operační prgram Živtní prstředí Reginální perační prgram Žádst platbu 8

9 1. Úvd d dtační prblematiky V tét kapitle je uvedena základní charakteristika dtace a dtačníh cyklu, ppsán systém dtací pskytvaných subjektům v České republice, detailněji představen systém fungvání některých dtačních prgramů a schéma jejich implementace včetně základníh ppisu zapjených subjektů a institucí. 1.1 Dtace a dtační cyklus V prvé řadě je nutné specifikvat, c je myšlen pd pjmem dtace. Zákn č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech (dále také zákn rzpčtvých pravidlech ) definuje dtaci následujícím způsbem: Dtací se rzumí peněžní prstředky státníh rzpčtu, státních finančních aktiv neb Nárdníh fndu pskytnuté právnickým neb fyzickým sbám na stanvený účel. Dtace má tedy frmu nenávratné finanční výpmci pskytnuté příjemci. Vedle dtace pak výše uvedený zákn definuje rvněž návratnu finanční výpmc, jejíž definice je bdbná, s tím rzdílem, že je pskytvána bezúrčně a příjemce je pvinen pskytnuté prstředky dle předem stanvených pravidel vrátit. Dále se v Příručce budeme věnvat zejména dtacím, nicméně becné pstupy zde uvedené budu pužitelné i pr věřvání pdpry ve frmě pskytnutí návratné finanční výpmci. Dtace jsu bvykle pskytvány v rámci dtačních prgramů vyhlašvaných pskytvatelem dtace. Dtační prgramy jsu zpravidla zaměřeny na knkrétní prblematiku, přičemž tt zaměření může být různě širké. Vnitřně pak mhu být prgramy dále členěny např. na různé blasti pdpry. Struktura a pčet jedntlivých úrvní dtačníh prgramu se pak může lišit zejména dle celkvéh bjemu prstředků a rzsahu věcnéh zaměření prgramu. Níže na Obrázku 1 je pr ilustraci uvedena část struktury Operačníh prgramu Lidské zdrje a zaměstnanst (dále také OP LZZ ), který je financván ze strukturálních fndů EU, knkrétně z Evrpskéh sciálníh fndu. Obrázek 1 - Struktura OP LZZ Název prgramu OP LZZ Priritní sa Adaptabilita Aktivní plitiky trhu práce Sciální integrace a rvné příležitsti Veřejná správa a veřejné služby Mezinárdní splupráce Oblast pdpry Pdpra sciální integrace Pdpra sciální integrace rmských lkalit Integrace sciálně vylučených skupin na trhu práce Rvné příležitsti žen a mužů na trhu práce V rámci jedntlivých dtačních prgramů jsu zpravidla vyhlašvány výzvy k předkládání prjektů, na základě kterých jsu ze strany zájemců pdávány žádsti pdpru. Žádsti jsu psuzeny z hlediska frmálníh (tj. zda bsahují veškeré pžadvané náležitsti) a věcnéh (tj. zda a d jaké míry jsu v suladu s cíli dané výzvy). V případě výběru žádsti pdpru k financvání je vydán právní akt pskytnutí dtace. Následně prbíhá samtná realizace prjektu, jeh průběžný mnitring ze strany pskytvatele dtace. Pskytvatel dtace také na základě předlžených žádstí platbu prplácí finanční prstředky příjemci dtace. 9

10 P uknčení prjektu může být pr příjemce v právním aktu pskytnutí dtace stanvena pvinná dba udržitelnsti prjektu, během které musí předmět dtace služit svému účelu, jinak může djít k jejímu debrání. V průběhu, resp. na knci realizace prgramu jsu sbírána relevantní data za všechny prjekty, která jsu agregvána, a na jejich základě je prveden vyhdncení dtačníh prgramu neb jeh dílčích částí. Výše ppsaný dtační cyklus je přehledně znázrněn v následujícím schématu na Obrázku 2. Obrázek 2 - Dtační cyklus Prgram Publicita Vyhlášení prgramu Schvalvání prgramu Příprava prgramu Analýza prstředí Příjem žádsti Frmální psuzení žádsti Věcné psuzení žádsti Rzhdnutí pdpře Žádsti pdpru Vyhdncení prgramu Vyhdncení prgramu Výrční zprávy EX pst mnitring prjektů Realizace prjektu Prplácení dtace Mnitring prjektu Kntrly na místě Uknčení prjektu Prjekty 1.2 Systém dtací v ČR Dtace mhu být v České republice pskytvány z různých zdrjů. Z hlediska pskytvatele dtace lze dtace rzlišit na: Mezinárdní dtační prgramy Pskytvatelem dtace je zahraniční subjekt, který rzděluje prstředky na realizaci prjektů přím příjemcům v České republice. Jedná se např. kmunitární prgramy Evrpské kmise (FP7, EurpeAid, Hriznt 2020). Tyt prgramy se zpravidla řídí puze pravidly stanvenými pskytvatelem dtace a nevztahují se na ně nárdní legislativní pravidla hledně pskytvání dtací. Nárdní dtační prgramy Prstředky jsu pskytvány ze státníh rzpčtu ČR neb dalších veřejných rzpčtů. Mezi 10

11 nárdní pskytvatele dtací patří řada veřejných institucí, např.: Ministerstv zemědělství (zemědělské dtační prgramy), Ministerstv práce a sciálních věcí (financvání sciálních služeb), Ministerstv pr místní rzvj (pdpra bydlení), Ministerstv průmyslu a bchdu (pdpra malých a středních pdniků), Státní fnd živtníh prstředí (Zelená úsprám, resp. Nvá zelená úsprám) 2, Technlgická agentura ČR (centra kmpetence, aplikvaný výzkum). Pravidla pr nakládání s dtačními prstředky jsu dána nárdní legislativu, zejména pak zmiňvaným záknem č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech neb záknem č. 250/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech územních rzpčtů (viz rvněž níže kapitla 3). Kmbinvané dtační prgramy Prstředky jsu pskytvány ze zahraničníh rzpčtu, nicméně pskytvatelem dtace je instituce v ČR na základě mezinárdních smluv a dhd. Mezi tyt prgramy, resp. zdrjvé rzpčty, patří zejména: Strukturální fndy EU (Evrpský fnd pr reginální rzvj a Evrpský sciální fnd), Fnd sudržnsti, Splečná zemědělská plitika, Evrpský hspdářský prstr ( EHP ) a Nrské fndy, Prgram švýcarsk-české splupráce. V případě kmbinvaných dtačních prgramů jsu příjemci i pskytvatelé zpravidla vázáni jak nárdní legislativu, tak pravidly stanvenými zahraničním pskytvatelem dtace. Kmplexní infrmace dtacích v ČR pskytvaných z různých zdrjů je mžné nalézt např. na stránkách Subjekty zapjené d implementační struktury dtačních prgramů Implementace dtačních prgramů je zajišťvána celu řadu subjektů, přičemž jejich becné pjmenvání se může v jedntlivých dtačních prgramech lišit. Základní typy zapjených subjektů jsu uvedeny níže: Pskytvatel dtace Subjekt, který vydává právní akt pskytnutí dtace, zajišťuje administraci dtace a kntrlu ddržvání pdmínek jejíh pskytnutí. Obvykle jsu rzlišvány dvě úrvně pskytvatelů dtace: Správce prgramu / řídící rgán 3 Subjekt zdpvědný za celkvu implementaci a nastavení dtačníh prgramu. Správce prgramu / řídící rgán je vždy puze jeden a nese vrchlvu zdpvědnst za přípravu 2 Financvání prgramu Zelená úsprám je vázán zejména na příjmy z prdeje emisních kreditů Kjótskéh prtklu snižvání emisí skleníkvých plynů, řadíme jej nicméně mezi nárdní dtační prgramy. 3 Řídící rgán je pjem pužívaný výhradně v případě fndů EU. 11

12 prgramu, nastavení jeh pravidel a interních řídících a kntrlních prcesů a dhled nad jejich ddržváním, sběr dat prgramu a jejich následné vyhdncvání. Správce prgramu / řídící rgán může dále také přijímat žádsti dtace, vyhdncvat je a schvalvat a následně pskytvat prstředky příjemcům. Správci prgramu / řídícími rgány jsu bvykle ústřední rgány státní správy (především ministerstva), krajské úřady neb města, jejich pdřízené rganizace, případně speciálně zřízené instituce, například Reginální rady reginů sudržnsti v případě Reginálních peračních prgramů financvaných ze strukturálních fndů EU, knkrétně z ERDF. Administrátři prgramů / zprstředkující subjekty 4 Administrátři prgramů / zprstředkující subjekty vystupují jak mezičlánek mezi příjemcem dtace a správcem prgramu / řídícím rgánem, kterému jsu přím dpvědné. Tent mezičlánek je využíván zejména u rzsáhlejších dtačních prgramů a jeh účelem je krmě mezení administrativní nárčnsti na straně řídících rgánů rvněž určité přiblížení pskytvatele dtace ke knečnému příjemci, cž je zajištěn např. tím, že je administrace určité blasti pdpry v rámci prgramu svěřena subjektu, který má pr danu blast dbrné předpklady a znalsti ptenciálních příjemců dtace. Takvým zprstředkujícím subjektem je např. Centrum pr reginální rzvj, které zajišťuje administraci části Integrvanéh peračníh prgramu splufinancvanéh z ERDF. Příjemci dtací Subjekty, které pdaly žádst dtaci, a byla jim nějaku frmu pskytnuta finanční pdpra. Mhu jimi být sukrmé i veřejné subjekty, např. bchdní splečnsti, splky, fyzické sby, vzdělávací instituce, ale i rgány státní správy a samsprávy, či jejich pdřízené rganizace. Platební rgány Subjekty zdpvědné za správu prstředků pskytnutých ze zahraničních zdrjů a za uvlnění dtačních prstředků z příslušnéh rzpčtu, který hradí vykázané výdaje v rámci dtačníh prgramu. Jedná se např. Platební a certifikační rgán pd Ministerstvem financí ČR, který spravuje prstředky strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti neb Státní zemědělský intervenční fnd, který je platební agenturu pr prvádění Splečné zemědělské plitiky. Kntrlní rgány Kntrlních rgánů existuje v dtačním systému celá řada, jejich struktuře a ppisu se pdrbněji věnuje následující kapitla. Příklad implementační struktury je ve zjedndušené frmě uveden na Obrázku 3. Jedná se zjedndušené schéma implementační struktury strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti nastavené v ČR. V diagramu nejsu uvedeny kntrlní rgány, kterým je samstatně věnvána následující kapitla. 4 Zprstředkující subjekt je termín pužívaný výhradně v případě fndů EU. 12

13 Obrázek 3 - Implementační struktura strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti v ČR Evrpská kmise Nárdní rgán pr krdinaci Platební a certifikační rgán Řídící rgán Řídící rgán Řídící rgán Řídící rgán Správce Řídící kapitly rgán státníh rzpčtu Příjemce dtace Zprstředkující Příjemce dtace subjekt Infrmační a kntrlní tky Příjemce dtace Příjemce dtace Příjemce dtace Finanční tky Specifickým subjektem v případě strukturálních fndů EU a rvněž Fndu sudržnsti je Nárdní rgán pr krdinaci, který zajišťuje kmunikaci s Evrpsku kmisí, harmnizaci pravidel na úrvni všech peračních prgramů a suhrnné vyhdncvání čerpání prstředků z výše uvedených fndů. 2. Kntrlní systémy a rgány v blasti dtací Kntrlu dtací prvádí v ČR velké mnžství nárdních institucí. Vzhledem k tmu, že velká část dtací je pskytvána rvněž ze zahraničních zdrjů, je mžné se setkat i s celu řadu mezinárdních kntrlních rgánů. První úrveň kntrly standardně zajišťuje pskytvatel dtace. Druhý stupeň kntrly pak bvykle vyknávají nezávislé nárdní neb nadnárdní rgány buď na základě příslušných záknů, neb pravidel dtačníh prgramu. Vzhledem k rzdílnsti kntrlních mechanismů u jedntlivých dtačních prgramů není mžné jednznačně uvést jejich becnu strukturu. V kapitlách 2.1 až 2.4 dále uvádíme příklady kntrlních rgánů, které nejčastěji prvádějí kntrlu nakládání s dtačními prstředky a s jejichž výstupy se auditr může v průběhu věření dtace nejčastěji setkat. 2.1 Pskytvatel dtace Primární kntrla dtací prbíhá přím ze strany pskytvatele dtace. Pskytvatel dtace, kterým může být jak zahraniční, tak dmácí subjekt, prvádí standardně dva typy kntrl. Zaprvé se jedná kntrlu administrativní, tzn. kntrlu na základě dkladů zasílaných příjemcem dtace buď průběžně, neb jednrázvě pdle th, v rámci klika plateb je dtace příjemci prplacena. Dále je prváděna kntrla čerpání dtace přím v místě realizace prjektu, resp. u příjemce dtace, tzv. kntrla na místě. Ta může být zaměřena kmplexně na ddržvání pdmínek pskytnutí dtace, 13

14 nárdních předpisů a pravidel dtačníh prgramu neb puze na plnění určité, specifické části pdmínek pužití dtace. 2.2 Nárdní kntrlní rgány Na nárdní úrvni vyknávají kntrly dtací zejména následující subjekty: Nejvyšší kntrlní úřad ( NKÚ ) Kntrlní rgán nezávislý na zákndárné i exekutivní mci zřízený na základě zákna č. 166/1993 Sb., Nejvyšším kntrlním úřadu prvádí kntrlu hspdaření se státním majetkem. Z tht titulu prvádí NKÚ audity dtačních prstředků u prgramů hrazených z nárdních i ze smíšených zdrjů, s výjimku dtací pskytvaných výhradně územními samsprávnými celky 5. Auditní rgán Jedná se dbr Ministerstva financí dpvědný za audity dtačních prstředků pskytnutých ČR ze strany EU v rámci strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti a prstředků EHP a Nrských fndů. Auditní rgán prvádí audity u příjemců dtací, zprstředkujících subjektů i řídících rgánů prgramů. Audity jsu zaměřeny jak na správnst vykázaných výdajů, tak na funkčnst řídících a kntrlních mechanismů u subjektů implementační struktury. Finanční úřady Hlavní správní rgány, které jsu, mim dalších činnstí vyknávaných na základě zákna č. 456/2011 Sb., finanční správě, zdpvědné v blasti dtací za psuzení pdezření na prušení rzpčtvé kázně a za vyměření předepsaných dvdů a penále v případě prušení dtačních pravidel (viz dále pdkapitla 2.5). Územně samsprávní celky V případě dtací pskytnutých na základě zákna č. 250/2000, rzpčtvých pravidlech územních rzpčtů, jsu za psuzvání pdezření na prušení rzpčtvé kázně a za vymáhání dvdů zdpvědní pskytvatelé dtací, tedy příslušné bce, kraje, hlavní měst Praha a jeh městské části a Reginální rady reginu sudržnsti. 2.3 Nadnárdní kntrlní rgány U prstředků pskytnutých z rzpčtu EU je rvněž realizvána kntrla následujícími mezinárdními subjekty: Evrpská kmise Zástupci Evrpské kmise se pdílejí na věřvání všech typů dtací pskytnutých z rzpčtu EU. Kntrla může být realizvána u příjemců dtace i jedntlivých subjektů implementační struktury a je zpravidla zaměřena na věření fungvání implementace celéh dtačníh prgramu, resp. jeh některých slžek. Evrpský účetní dvůr Prvádí každrční audit rzpčtu EU. V rámci tét činnsti věřuje i jedntlivé plitiky EU, a realizuje tak i kntrlu, zda jsu prstředky vynakládány v suladu s právními předpisy a pdle 5 V dbě zpracvávání Příručky (prsinec 2014) prbíhá v Parlamentu ČR schvalvací prces k ústavní nvele rzšiřující pravmc NKÚ i na územně samsprávné celky a firmy s majetkvu účastí státu. 14

15 schválených zásad na daný účel. V ČR prvádí kntrlu prstředků pskytnutých z rzpčtu EU buď samstatně, neb ve splupráci s NKÚ. Evrpský úřad pr bj prti pdvdům Úřad se zaměřuje na bj s pdvdy, krupcí a dalšími nežáducími jevy týkajících se rzpčtu EU. Ověřuje tak čerpání dtací knkrétníh příjemce, a t bvykle na základě pdnětů z jedntlivých členských zemí neb d Evrpské kmise. U prgramů financvaných z jiných zahraničních zdrjů mim rzpčet EU kntrlu vyknávají například následující subjekty: Kancelář finančních mechanismů Zajišťuje externí mnitrvání prgramů a prjektů v rámci finančních mechanismů Evrpskéh hspdářskéh prstru a Nrska. Švýcarská agentura pr rzvj a splupráci a Státní kancelář pr hspdářské záležitsti Dva subjekty dpvědné za dhled Prgramu švýcarsk-české splupráce prstřednictvím návštěv a revizí. 2.4 Interní audit / externí věření Pvinnst prvádět interní audit je pr subjekty veřejné správy dána záknem č. 320/2000 Sb., finanční kntrle. U sukrmých splečnstí bývá ddělení interníh auditu bvykle zřízen puze u větších subjektů. Úklem interníh auditu je zejména kntrla funkčnsti a nastavení vnitřních kntrlních systémů a prcesů a ddržvání vnitřních předpisů. V rámci těcht úklů se interní audit také může zabývat pskytváním dtací daným subjektem veřejné správy. Pvinnst realizace nezávisléh externíh věření prjektu je zpravidla zaktvena v pravidlech dtačníh prgramu. Tent typ věření je detailněji definván pravidly dtačníh prgramu a výdaje na něj jsu bvykle způsbilými výdaji dtace. Prvádění externíh věření dtačních titulů je hlavní náplní tét Příručky a jeh specifikům jsu věnvány následující kapitly. Druhu situací, kdy se lze s externím věřením dtace setkat, je při výknu finančníh auditu v rganizaci, která v daném bdbí čerpala dtaci. V těcht případech lze pstupvat dle tét Příručky analgicky. Základní struktura kntrlních mechanismů v případě strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti v ČR je znázrněna na Obrázku 4. 15

16 Obrázek 4 - Schéma kntrlních mechanismů strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti Mezinárdní kntrlní rgány Evrpská kmise Řídící rgán Interní audit Nárdní kntrlní rgány Auditní rgán Evrpský účetní dvůr Evrpský úřad pr bj prti pdvdům Zprstředkující subjekt Příjemce dtace Interní audit Nejvyšší kntrlní úřad Finanční úřad Externí věření Interní audit 2.5 Typy dtačních pchybení a typy sankcí Dtační pchybení, kterých se příjemci dtací bvykle dpuští, lze rzdělit d následujících základních typů: Prušení pdmínek pskytnutí dtace Pdmínky pskytnutí dtace jsu zpravidla uvedeny v právním aktu pskytnutí dtace. Prušení se může týkat všech aspektů dtace, ať se již jedná chybné vynalžení prstředků, nenaplňvání účelu dtace, nenaplnění stanvených mnitrvacích indikátrů, chyby při realizaci výběrvých řízení apd. V právním aktu nejsu uváděna veškerá pravidla pr příjemce dtace, ale bsahuje čast dkazy na další dkumenty, např. příručky neb metdiky prgramu, ve kterých jsu pvinnsti příjemce specifikvány knkrétněji. Prušení nárdních legislativních pravidel Mim prušení dtačních pdmínek se příjemce dtace může při nakládání s dtací dpustit i prušení zákna. Dtační pdmínky jsu ve většině případů kncipvány a frmulvány v suladu s nárdními právními předpisy a zavazují příjemce k jejich ddržvání. Existují však i případy, kdy se příjemce dpustí prušení zákna, které však nezakládá prušení dtačních pdmínek. Příkladem může být prušení některých ustanvení zákníku práce, které ale nemusí zakládat nezpůsbilst výdajů. V těcht případech bvykle kntrlní rgán psudí závažnst pchybení a případně pdá pdnět příslušnému správnímu rgánu dpvědnému za danu blast. V případě dtací pskytvaných na základě zákna č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech jsu pužívány následující termíny: 16

17 Neprávněné pužití peněžních prstředků státníh rzpčtu: výdej, jehž prvedením byla prušena pvinnst stanvená právním předpisem, rzhdnutím, případně dhdu pskytnutí těcht prstředků, neb prušení pdmínek, za kterých byly příslušné peněžní prstředky pskytnuty, prušení účelu neb pdmínek, za kterých byly prstředky zařazeny d státníh rzpčtu neb přesunuty rzpčtvým patřením a v rzpru se stanveným účelem neb pdmínkami vydány; dále se jím rzumí i t, nelze-li prkázat, jak byly tyt peněžní prstředky pužity Prušení rzpčtvé kázně: neprávněné pužití peněžních prstředků státníh rzpčtu a jiných peněžních prstředků státu neprávněné pužití neb zadržení peněžních prstředků pskytnutých ze státníh rzpčtu, státníh fndu, Nárdníh fndu neb státních finančních aktiv jejich příjemcem další bdy dle 44 dst. 1 zákna č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech Při prušení dtačních neb legislativních pravidel se příjemce dtace vystavuje riziku sankcí, které mhu mít následující pvahu: Sankce vyplývající z právníh aktu pskytnutí dtace Prušení pdmínek právníh aktu vede bvykle k udělení sankce ve výši neprávněně pužité části dtace, resp. ve výši prušení rzpčtvé kázně. V závislsti na pvaze a závažnsti pchybení však mhu mít sankce frmu určité prcentní výměry z neprávněně pužité části dtace neb z celkvé částky dtace. V krajním případně má pskytvatel dtace mžnst dejmut dtaci v celé její výši. Sankce udělené správními rgány V případě, že je pchybení spjen s prušením zákna, vystavuje se příjemce rvněž hrzbě pkuty d příslušnéh správníh rgánu. Tat pkuta může být udělena nezávisle na sankci za prušení dtačních pravidel dle předchzíh bdu. Příkladem může být pkuta d Úřadu pr chranu hspdářské sutěže za pchybení při realizaci zadávacíh řízení dle zákna č. 137/2006 Sb., veřejných zakázkách (dále v textu též zákn veřejných zakázkách ). Knkrétní příklady dtačních pchybení jsu průběžně uváděny v následujících kapitlách věnujících se specifikům dtačních titulů. 3. Právní předpisy a další relevantní dkumenty V následující kapitle je uveden základní legislativní rámec týkající se dtací a t jak na nárdní, tak na evrpské úrvni. Dále jsu představeny základní dkumenty suvisející s pskytnutím dtace, ve kterých jsu uvedeny pdmínky pužití dtace a další infrmace pr příjemce. 3.1 Legislativa v ČR Základními právními předpisy, které v ČR upravují pskytvání dtací, jsu následující: zákn č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech Definuje základní pjmy týkající se pskytvání dtací z nárdních a kmbinvaných zdrjů, becná pravidla nakládání s dtacemi a stanvuje důsledky prušení těcht pravidel, resp. 17

18 způsb řešení těcht prušení. zákn č. 250/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech územních rzpčtů Dle tht zákna je pstupván v případech, kdy pskytvatelem dtace je územně samsprávní celek, tedy bec neb kraj. Pr kntrly veřejných prstředků, vč. dtací jsu pak zásadní dva zákny, zákn č. 320/2001 Sb., finanční kntrle a zákn č. 255/2012 Sb., kntrle (kntrlní řád). Dle těcht záknů pstupují zejména pskytvatelé dtací, případně další kntrlní rgány zmiňvané v předcházející kapitle. Auditr se při věření dtace řídí záknem č. 93/2009 Sb., auditrech, pravidly pr věření dtace stanvenými pskytvatelem a mezinárdními auditrskými standardy zmiňvanými níže v kapitle Zahraniční předpisy V případě mezinárdních a kmbinvaných dtačních prgramů jsu příjemci bvykle také vázáni některými becnými nrmami. Níže jsu uvedeny základní předpisy u vybraných prgramů. 1. Strukturální fndy a Fnd sudržnsti Prgramvé bdbí Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, stanvující becná pravidla fungvání fndů, Nařízení Kmise (ES) č. 1828/2006, stanvující již knkrétnější pvinnsti příjemců i rgánů zdpvědných za rzdělvání dtací v jedntlivých státech, Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 Evrpském fndu pr reginální rzvj, Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (ES) č. 1081/2006 Evrpském sciálním fndu, Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (ES) č. 1084/2006 Fndu sudržnsti. Prgramvé bdbí Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, stanvující becná pravidla fungvání fndů pr bdbí , Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (EU) č. 1301/2013 Evrpském fndu pr reginální rzvj, Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (EU) č. 1304/2013 Evrpském sciálním fndu, Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady (EU) č. 1300/2013 Fndu sudržnsti. 2. Sedmý rámcvý prgram pr výzkum a technlgický rzvj Rzhdnutí Evrpskéh parlamentu a Rady č. 1982/2006/ES, sedmém rámcvém prgramu Evrpskéh splečenství pr výzkum, technlgický rzvj a demnstrace (2007 až 2013), Nařízení Evrpskéh parlamentu a Rady č. 1906/2006, kterým se stanví pravidla pr účast pdniků, výzkumných středisek a vyských škl na akcích v rámci sedméh rámcvéh prgramu a pr šíření výsledků výzkumu (2007 až 2013). 3. EHP a Nrské fndy Memrandum przumění pr implementaci finančních mechanismů EHP , 18

19 Memrandum przumění pr implementaci Nrských fndů , Nařízení implementaci finančních mechanismů EHP , Nařízení implementaci finančních mechanismů Nrska Prgram švýcarsk-české splupráce Rámcvá dhda mezi vládu České republiky a Švýcarsku federální radu ve věci implementace Prgramu švýcarsk-české splupráce na snížení hspdářských a sciálních rzdílů v rámci rzšířené Evrpské unie. 3.3 Základní dkumenty suvisející s dtacemi V následující pdkapitle jsu představeny základní dkumenty, které stanvují práva a pvinnsti příjemce dtace při nakládání s dtací, a které jsu tudíž relevantní i pr auditra prvádějícíh věření dtace. Právní akt pskytnutí dtace Základní dkument, upravující pdmínky pskytnutí dtace, je vydáván pskytvatelem dtace p schválení žádsti dtaci a může mít různu frmu (jednstranné rzhdnutí pskytvatele dtace neb dvustranná smluva mezi pskytvatelem a příjemcem dtace). Právní akt by dle zákna č. 218/2000 Sb., rzpčtvých pravidlech měl bsahvat minimálně následující: Identifikační údaje příjemce dtace, Identifikační údaje pskytvatele dtace, Pskytvanu částku, Účel, na který je pskytvaná částka určena, Lhůtu, v níž má být účelu dsažen, Den vydání právníh aktu. Dále právní akt bvykle bsahuje další pdmínky, které musí příjemce při využívání dtace splnit. Výčet pvinnstí příjemce dtace v právním aktu nebývá zpravidla vyčerpávající a čast jsu v právním aktu uváděny dkazy na další pravidla dtačníh prgramu, ppsaná např. v příručkách, metdikách, výkladvých stanviscích apd. Řídící dkumentace dtačních prgramů Pčet úrvní řídící dkumentace je závislý na veliksti dtačníh prgramu a jeh slžitsti. Níže ppisvaná struktura řídící dkumentace je platná zejména pr strukturální fndy EU a Fnd sudržnsti, v případě nárdních dtací bvykle nejsu zpracvávány všechny zmiňvané úrvně dkumentace. Struktura řídící dkumentace dtačních prgramů je zpravidla víceúrvňvá. Na nejvyšší úrvni se nachází základní dkument ppisující dtační prgram, jeh výchdiska a stanvené cíle. Na ppis prgramu navazuje implementační dkument, který pdrbněji ppisuje fungvání prgramu a jeh implementační strukturu. Tyt dkumenty bývají zpravidla veřejně přístupné. Na další úrvni pak nalezneme ppis interních pstupů jedntlivých subjektů implementační struktury, ať již frmu jedntnéh peračníh manuálu, neb se může jednat subr interních metdik, příruček či nařízení. Tyt dkumenty jsu určeny jedntlivým subjektům implementační struktury prgramu, a nejsu bvykle veřejně přístupné. 19

20 Dále jsu vydávány dkumenty určené pr žadatele a příjemce dtací ve frmě různých příruček, metdických pkynů, manuálů a pstupů. Pr žadatele dtaci jsu určeny zejména pkyny pr přípravu prjektu, vyplnění žádsti prjekt a pstup hdncení a výběru žádstí. Pr příjemce jsu pak určeny pstupy týkající se samtné realizace prjektu, jeh mnitrvání apd. Na Obrázku 5 je znázrněna zjedndušená struktura řídící dkumentace platná becně pr prgramy financvané ze strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti. Obrázek 5 - Struktura řídící dkumentace Operační prgram Veřejný dkument Implementační dkument Veřejný dkument Operační manuál Interní dkument Příručky pr příjemce Příručky pr žadatele Veřejné dkumenty Metdické dpisy, Výkladvá stanviska apd. Veřejné i interní dkumenty Specifickým dkumentem je pak výzva k předkládání žádstí dtace, která blíže specifikuje některé pdmínky pskytnutí dtací v rámci danéh dtačníh prgramu a zárveň umžňuje žadatelům pdávat jejich žádsti dtace. Výzvy mhu být rvněž zaměřeny na knkrétnější blasti danéh dtačníh prgramu. 3.4 Infrmační systémy K administraci a kntrle pskytvaných dtací využívají pskytvatelé dtací bvykle infrmační systémy. Infrmační systémy služí k evidenci a uchvávání záznamů pskytnutých dtacích, ke kmunikaci mezi pskytvateli a příjemci a k celkvému zjedndušení administrace dtačníh prgramu pr všechny zúčastněné strany. Příklady některých infrmačních systémů využívaných v suvislsti s dtacemi uvádíme níže. Ministerstvem financí ČR je prvzván systém CEDR (Centrální evidence dtací z rzpčtu) 6, kam jsu vkládána data všech dtacích pskytnutých ze státníh rzpčtu. Data jsu sbírána d pskytvatelů dtací a zahrnují i údaje dtacích z rzpčtu EU. Pr řízení a kntrlu dtací splufinancvaných ze strukturálních fndů EU a Fndu sudržnsti v prgramvém bdbí služí infrmační systém MSC2007. Jedná se nástrj spravvaný Ministerstvem pr místní rzvj ČR. Systém se skládá ze tří prpjených úrvní: Centrální mdul MSC2007 sbírá a vyhdncuje data ze všech prgramů financvaných z fndů EU, Mnit 7+ systém využívaný řídícími rgány a zprstředkujícími subjekty pr administraci prjektů, Benefit 7+ mdul určený pr žadatele a příjemce dtací, přes který jsu pdávány žádsti 6 Dstupné na 20