11. Organizaní složky státu a státní píspvkové organizace. Státní fondy

Transkript

1 11. Organizaní složky státu a státní píspvkové organizace. Státní fondy Barbora Slintáková Cílem této pednásky je: vymezit organizaní složky státu a státní píspvkové organizace, popsat základní principy financování a hospodaení organizaních složek státu a státních píspvkových organizací, charakterizovat státní mimorozpotové úelové fondy, uvést argumenty pro a proti existenci mimorozpotových fond a popsat základní principy fungování státních fond Organizaní složky státu a státní píspvkové organizace Vymezení organizaní složky státu a státní píspvkové organizace Organizaní složky státu (dále jen OSS) nebo státní píspvkové organizace (dále jen SPO) jsou organizace, jejichž primární funkcí, úkolem i posláním je zabezpeení základních funkcí státu (tj. zákonodárné, soudní a výkonné moci státu) na daném území. Tyto organizace zodpovídají za poskytování (nap. Ministerstvo školství, mládeže a tlovýchovy reguluje nebo dotuje vzdlávací instituce) nebo pímo poskytují (nap. úady práce poskytují služby uchazem o zamstnání) urité statky spolenosti jako celek (nap. statek národní obrana nebo vnitní bezpenost ) nebo domácnostem i jednotlivcm (nap. statek vzdlání nebo zdravotní pée ) na netržní bázi (tj. bezplatn nebo za tzv. poplatek). Krom toho zabezpeují perozdlování dchod ve spolenosti - nap. prostednictvím poskytování sociálních transfer (nap. úady práce zajišují poskytování dávek státní sociální podpory). Takto jsou podle (MMF, 2001) vymezeny tzv. vládní instituce (angl. government units). Organizaními složkami státu jsou rzné orgány státní správy nebo instituce, pedevším jsou to ministerstva a jiné správní úady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úad, Kancelá prezidenta republiky, Úad vlády R, Kancelá Veejného ochránce práv, Akademie vd R, Grantová agentura R a jiná zaízení, o kterých to stanoví zvláštní 1 Podobn fungují i organizaní složky a píspvkové organizace obce nebo kraje. 1

2 právní pedpis anebo tento zákon (viz 3 zákona. 219/2000 Sb.). OSS jsou organizace vždy zízené bu zákonem (nap. ministerstva jsou zízena zákonem. 2/1969 Sb., o zízení ministerstev a jiných ústedních orgán státní správy R nebo katastrální úady jsou zízeny zákonem. 359/1992 Sb., o zemmických a katastrálních orgánech) nebo orgánem státní správy, pedevším ministerstvem (nap. Ministerstvo práce a sociálních vcí je zizovatelem úad práce, Ministerstvo financí je zizovatelem finanních editelství, Ministerstvo vnitra hasiských záchranných sbor, Ministerstvo zemdlství krajských veterinárních správ, Ministerstvo zdravotnictví krajských hygienických stanic atp.). Státními píspvkovými organizacemi jsou nap. v rezortu školství dtské diagnostické ústavy, dtské domovy nebo speciální školy, v rezortu zdravotnictví fakultní nemocnice nebo psychiatrické léebny, v rezortu vdy a výzkumu jednotlivé výzkumné ústavy AV R nebo v rezortu kultury muzea, galerie i knihovny celostátního významu. Podobn jako OSS mají SPO své zizovatele orgány státní správy (nap. Ministerstvo kultury je zizovatelem Národního divadla Praha) apod. 2 Lze shrnout, že OSS a SPO psobí zejména v tchto odvtvích národního hospodáství: veejná správa, obrana, bezpenost, justice, vzdlávání, vda a výzkum, zdravotnictví, sociální služby nebo kultura. Výet statk, resp. rozsah, v jakém jsou urité statky poskytovány tmito státními organizacemi, závisí na ad faktor a mže se v ase mnit (píkladem zmn v R mže být období transformace centráln plánované ekonomiky na tržní ekonomiku, kdy poskytování nkterých statk bylo privatizováno nebo místo veejného poskytování zaaly být statky poskytovány soukrom, piemž stát jejich produkci nakupuje nebo dotuje, nebo období reformy veejné správy, kdy instituce poskytující nkteré statky byly pevedeny ze státu na obce nebo na kraje). Teoreticky lze veejné poskytování statk zdvodnit nap. na základ tzv. selhání trhu (viz nap. Musgrave, Musgraveová, 1994) nebo nerovného rozdlení dchod a bohatství ve spolenosti. Obecnji vymezuje roli neziskových organizací (viz dále) Niskanen (1994). Niskanenovu definici lze parafrázovat tak, že OSS nebo SPO poskytují takové statky, jejichž tržní nabídka je podle kolektivního rozhodnutí (veejné volby) nedostatená a které vláda není pipravena nakoupit od soukromých organizací. Rozsah a význam OSS a SPO lze vymezit jednak kvalitativn, a to vyjmenováním statk, 2 Pehled o potu OSS a SPO zizovaných jednotlivými ministerstvy a jinými správními úady státu a základní 2

3 které jsou poskytovány, jednak kvantitativn, a to nap. vyíslením objemu výdaj tchto organizací na poskytování statk. Protože vtšinou jsou statky tmito organizacemi poskytovány spotebitelm bezplatn nebo za tzv. poplatek, tzn. neexistuje tržní ocenní statk, vyjaduje se obvykle jejich hodnota pomocí výdaj (náklad) na produkci - v pípad OSS nebo SPO pak jde o výdaje ze státního rozpotu, na který je organizace napojená (u SPO však mže jít jen o ást produkce, nebo krom píspvku ze státního rozpotu je SPO financována i z vlastních píjm - viz dále). Je teba upozornit na to, že z teoretického hlediska nelze výdaje (náklady) na produkci statk veejnými organizacemi považovat za správné ocenní užitk ze statk (tzn. užitk plynoucích spotebitelm) v pípad, kdy produkce veejných organizací je neefektivní nebo výše veejných výdaj, které jsou do organizace alokovány, je nadmrná. 3 Pro ilustraci lze uvést, že bžné výdaje státního rozpotu (tj. náklady na zamstnance a náklady na provoz organizací) na innost OSS v r inily odhadem cca 141,4 mld K, tj. cca 18,8 % bžných výdaj státního rozpotu, a píspvek SPO ze státního rozpotu inil v r cca 33,9 mld. K, tj. cca 4,5 % bžných výdaj státního rozpotu. 4 Organizaní složku státu nebo státní píspvkovou organizaci mžeme pro naše úely charakterizovat jako veejnou (státní) neziskovou organizaci, jejíž innost je financována z výdaj státního rozpotu R. Zakladatelem a vlastníkem OSS a SPO je stát. OSS nebo SPO jsou vždy zízeny bu ze zákona nebo orgánem státní správy (viz výše). OSS ani SPO nemže zídit žádná soukromá osoba. Tyto organizace nedisponují vlastním majetkem, ale hospodaí s majetkem státu. Jak bude vyloženo dále, innost tchto organizací je bu zcela nebo do urité míry financována z výdaj státního rozpotu - lze tvrdit, že zejména prostednictvím OSS dochází k užití výdaj státního rozpotu na produkci rzných statk. Organizaní složky státu nemají, na rozdíl od státních píspvkových organizací, právní subjektivitu (tj. zpsobilost samostatn nabývat práv a zavazovat se). OSS byly ped úinností zákona. 219/2000 Sb., o majetku R a jejím vystupování v právních vztazích tzv. informace o jednotlivých organizacích jsou dostupné nap. v Registru organizací systému ARIS MF R. 3 K neefektivnosti veejných neziskových organizací viz nap. (Niskanen, 1994). 4 Zdroj údaj: Bilance píjm a výdaj státního rozpotu v druhovém lenní rozpotové skladby za období leden až prosinec 2003, dostupná v systému ARIS MF R. 3

4 rozpotovými organizacemi s právní subjektivitou, které hospodaily s majetkem státu. 5 Avšak relativn samostatné právní postavení rozpotových organizací bylo považováno za neadekvátní z hlediska jejich pímé vazby ke státu, zejména v oblasti majetkoprávní (tzn. že organizace realizovaly výkon vlastnických a jiných majetkových práv státu), resp. ke státnímu rozpotu (tzn. že organizace byly pímo a úpln napojeny na státní rozpoet). Podle souasné právní úpravy je úastníkem právních vztah stát (v tom pípad je právnickou osobou) a jménem státu právní úkony iní zejména vedoucí OSS, které se právní úkony týkají. OSS se staly pouhými majetkovými orgány státu, i když z úetních dvod zstaly samostatnými úetními jednotkami. (Rubeš, 2003) OSS a SPO fungují jako tzv. neziskové organizace. Neziskovou organizaci (kterou nazval úad - angl. bureau) definoval Niskanen (1994) jako organizaci, která spluje následující charakteristiky. Za prvé, vlastníci a zamstnanci organizací si nemohou pivlastnit ást rozdílu mezi píjmy a výdaji jako osobní píjem. 6 Za druhé, ást píjm organizace nepochází z prodeje jejích produkt. Organizace je pak financována pímo nebo nepímo zejména z daní nebo jiných povinných plateb do veejných rozpot. Což pro OSS nebo SPO platí - ty jsou financovány ze státního rozpotu zcela (pedevším OSS) nebo v urité míe (zpravidla SPO). Primárním cílem neziskové organizace není, na rozdíl od podniku, dosažení zisku, resp. finanního prospchu pro osoby spojené s organizací, ale dosažení uritého nefinanního cíle i poslání. V rámci teorie lze cíl veejné organizace formulovat normativn, tzn. veejná organizace by mla maximalizovat blahobyt spolenosti (viz Bös, 1986). Obvykle je cíl (innost) veejných neziskových organizací vyjáden jako zabezpeování urité služby (prospchu) pro obany, resp. pro spolenost jako celek. Obecn platí, že nezisková organizace zisku (tj. kladného výsledku hospodaení) dosahovat mže, ale na rozdíl od podniku nemže být tento zisk rozdlen mezi zakladatele, pedstavitele i zamstnance organizace nebo jiné osoby spojené s organizací. Podstata neziskovosti neziskové organizace nespoívá v tom, že organizace nemže nebo nemá dosahovat zisku, ale v tom, že zisk nesmí být rozdlen mezi fyzické (právnické) osoby, nýbrž musí být použit na financování innosti, pro kterou byla organizace zízena. Podstatou neziskové organizace je zákaz rozdlení zisku - žádní jednotlivci si nemohou pivlastnit podíl na zisku jako osobní 5 Název rozpotová organizace vystihoval zpsob financování organizace. Název organizaní složka spíš odkazuje na právní a majetkové postavení organizace. 6 Jde-li o veejné organizace, pak o individuálních vlastnících organizace samozejm neuvažujeme. 4

5 píjem. To souvisí s absencí vlastnických práv jednotlivc k majetku organizace, zvláš v pípad veejných organizací. Fungování veejných (neziskových) organizací je ovlivnno odlišnými ekonomickými a politickými faktory ve srovnání se soukromými (podnikatelskými) subjekty, na jejichž innost mají vliv pedevším faktory komerní. Bös (1986) popisuje odlišné podmínky (omezení) pro fungování veejných organizací v souvislosti s (1) postavením organizace na trhu statku, který organizace poskytuje, nebo na trhu výrobních faktor, (2) produkcí organizace, (3) financováním produkce a (4) politickým vlivem na innost organizace. Veejná organizace mže mít monopolní postavení na trhu statku, který produkuje. To je zejména pípad statk v odvtvích veejná správa, obrana, bezpenost, soudnictví apod. V jiných odvtvích mohou statky poskytovat jak veejné, tak soukromé organizace (nap. v odvtvích zdravotnictví, vzdlávání, sociální služby, kultura atd.), avšak je teba dobe posoudit, kdy lze hovoit o konkurenci mezi soukromými a veejnými organizacemi (nap. ne vždy veejné a soukromé organizace poskytují srovnatelný produkt). Monopolní postavení veejné organizace jako dodavatele uritého statku by mohlo být v nkterých pípadech teoreticky vhodné z hlediska maximalizace spoleenského blahobytu. Na druhou stranu, monopolní postavení veejné organizace nebo absence konkurence mže být zdrojem neefektivnosti ve veejném sektoru. 7 Z hlediska postavení veejné organizace na trhu výrobních faktor musí veejné organizace obvykle soutžit se soukromými subjekty o zamstnance, ale pi nákupu uritých statk (nap. v rezortu obrany a bezpenosti) mohou mít postavení monopsonu. Pro produkci veejné (neziskové) organizace je charakteristické, že píjmy za posktování služeb nepokrývají náklady související s poskytováním služeb. To však není dvod ke zrušení (bankrotu) organizace. ada statk je poskytována veejnými organizace bezplatn nebo za tzv. poplatek (viz dále) zámrn. 8 OSS a SPO mžeme podle (MMF, 2001) charakterizovat jako netržní producenty, kteí poskytují tzv. netržní výstupy. Netržním výstupem je chápán statek poskytovaný jedincm nebo spolenosti jako celku zdarma nebo za cenu, která není 7 Nap. existuje hypotéza, že monopolní postavení veejné organizace, která je napojena na veejný rozpoet, vede k nadmrným veejným výdajm, více viz (Niskanen, 1994). Dále, absence konkurenního poskytovatele mže mít negativní vliv na chování organizace k jejím klientm, tzn. nap. že organizace se mén snaží vyjít vstíc požadavkm klient. 8 Argumenty pro veejné zabezpeování statk viz nap. v (Musgrave, Musgraveová, 1994) nebo (Stiglitz, 1997). 5

6 ekonomicky významná. 9 Ekonomicky nevýznamná cena je cena, která neovlivuje poptávku nebo nabídku statku. 10 Pro odlišení ekonomicky nevýznamné ceny od ceny tržní se v literatue používá pojmu (uživatelský) poplatek. 11 Pokud veejná organizace poskytuje statky spotebitelm bezplatn nebo za tzv. uživatelský poplatek, který nepokrývá celkové náklady na produkci statku, je nutné, aby organizace byla financována z veejných rozpot (píp. z jiných zdroj, kterými mohou být dary nebo zisk z innosti, která nesouvisí s posláním organizace a kterou organizace provozuje komern). Pokud je produkce veejných organizací financována z veejného rozpotu (tj. z daní), musí být hospodaení organizací regulováno (tj. upraveno právními pedpisy) a kontrolováno, aby byly veejné prostedky užity hospodárn, úinn a úeln. Nakonec, v innosti nebo rozhodování veejných organizací je asto patrný politický vliv, nap. na zamstnanost, ceny (poplatky), rozpoet, vedení organizace nebo vbec na samu existenci organizace Principy fungování a financování organizaní složky státu a státní píspvkové organizace Právní postavení a principy fungování OSS a SPO upravuje zejména zákon. 218/2000, o rozpotových pravidlech a zákon. 219/2000, o majetku R a jejím vystupování v právních vztazích. V následujícím textu jsou shrnuta pedevším vybraná ustanovení zákona. 218/2000 Sb. (Je teba upozornit, že text nepináší vyerpávající informace o hospodaení OSS a SPO.) OSS nebo SPO jsou zízeny pro poskytování tzv. veejn prospšných služeb - to je jejich hlavní innost. Je možné zobecnit, že OSS poskytují statky bezplatn, píp. za tzv. uživatelský poplatek (viz výše). Nap. za služby veejné správy, obrany, bezpenosti apod. obané pímo neplatí (za nkteré úkony veejné správy nebo soud se však vybírají správní nebo soudní poplatky). SPO poskytují statky bezplatn nebo za uživatelský poplatek - nap. organizace v odvtví kultury. Hlavní innost OSS a SPO je financována z výdaj státního rozpotu. Mezi OSS a SPO je 9 Srov. s definicí netržního statku podle Bénarda - viz (Hamerníková, Kubátová, 1999). 10 Pozn. poptávka po a nabídka statk, které produkují veejné organizace, se utváí v rámci politických a byrokratických proces. 11 K poplatkm ve veejném sektoru viz nap. (Hamerníková, Kubátová, 1999) nebo (Nemec, Wright, 1997). 6

7 však rozdíl ve zpsobu napojení na státní rozpoet a v míe financování hlavní innosti organizace ze státního rozpotu, který je popsán dále. OSS hospodaí s prostedky státního rozpotu. Rozpoet OSS stanoví správce kapitoly státního rozpotu, tj. zizovatel organizace, v rámci rozpotu své kapitoly. Rozpoet OSS je souástí rozpotu správce kapitoly státního rozpotu, tzn. souástí státního rozpotu. Organizaními složkami jsou i samotní správci kapitol. Rozpoet zahrnuje jen píjmy a výdaje, které souvisí s inností organizace. Pokud OSS dosahuje píjmy v rámci své innosti, nejedná se o její vlastní píjmy, ale o píjmy státního rozpotu. Výdaje, se kterými organizaní složka hospodaí, jsou výdaji státního rozpotu. V rámci stanoveného rozpotu OSS je teba rozlišovat mezi výdaji, ze kterých je hrazen chod samotné organizace (nap. platy zamstnanc apod.), a výdaji, které organizace perozdluje, nap. poskytuje sociální transfery obyvatelstvu (nap. dchody) nebo dotace rzným organizacím (nap. dotace na sociální služby neziskovým organizacím). Podobn je teba odlišit píjmy, které lze považovat za poplatky za služby poskytované organizací, a veejné píjmy, které od fyzických a právnických osob organizace vybírá do veejných rozpot, tj. pedevším dan a pojistné na sociální zabezpeení. Mezi píjmy dosahovanými prostednictvím OSS a výdaji na innost OSS nemusí být pímá vazba. Mžeme srovnat výši výdaj na chod OSS (viz výše) s výší píjm OSS za poskytované služby - nap. píjmy z vlastní innosti dosáhly v r cca 2,5 mld K, správní poplatky (za vybrané úkony úad) byly za rok 2003 vybrány ve výši cca 3,5 mld. K a soudní poplatky ve výši cca 983,5 mil. K. 12 Rozpoet OSS se lení podle závazných ukazatel, které urují jak výši píjm, kterých má OSS dosáhnout, tak výši výdaj, se kterými organizace mže hospodait. Ukazatele stanoví zákon o státním rozpotu (tj. ukazatele rozpot kapitol) nebo správci kapitol (tj. ukazatele rozpot zizovaných OSS). Rozpoet je stanoven pro rozpotový rok, kterým je rok kalendání. OSS mže erpat výdaje státního rozpotu jen do výše závazných ukazatel (které stanoví výši výdaj nap. na platy, na financování program reprodukce majetku, sociálních transfer atd.), které jsou v rozpotu organizace stanoveny. Za uritých podmínek mže OSS jednak pesunovat výdaje v rámci stanovených ukazatel nebo mezi ukazateli, jednak pekroit 12 Zdroj údaj: Bilance píjm a výdaj státního rozpotu v druhovém lenní rozpotové skladby za období 7

8 stanovené ukazatele. 13 Organizace by mla dbát na to, aby s výdaji státního rozpotu, které tvoí její rozpoet, hospodaila efektivn. Zákon jí ukládá, aby veejné výdaje použila na krytí nezbytných poteb a na opatení zakládající se na právních pedpisech (viz 45 zákona. 218/2000 Sb.). Toto ustanovení má zabránit utrácení veejných výdaj nap. na služby dodávané organizacím, které nejsou nezbytné pro zabezpeení jejich innosti, nebo na aktivity, jejichž uskutenní nevyplývá ze zákon. Výdaje OSS by mly být vyerpány v bžném rozpotovém roce. Z rzných dvod, z nichž jedním mže být dosažení úspor v dsledku efektivnjšího hospodaení, nemusí být výdaje vyerpány ve výši stanovené ukazateli. V takovém pípad mže OSS nevyerpané prostedky pevést do píštího rozpotového roku (viz 47 zákona. 218/2000 Sb.). Toto opatení má omezit zbytené utrácení dosud nevyerpaných rozpotových prostedk zejména na konci roku, ke kterému mže docházet, jestliže se organizace cítí ohrožena krácením rozpotu na píští rok, pokud nevyerpá rozpoet na bžný rok. Krom prostedk státního rozpotu hospodaí OSS také s tzv. mimorozpotovými zdroji, kterými jsou prostedky jejích fond, zisk z tzv. hospodáské innosti, penžité dary, píp. prostedky ze zahranií. OSS, pokud zákon nestanoví jinak, nesmí pijímat nebo poskytovat úvry i pjky ani pijímat nebo vystavovat smnky. 14 OSS tvoí rezervní fond a fond kulturních a sociálních poteb. Zdroji rezervního fondu jsou zejména prostedky ze zahranií, penžní dary, píjmy z prodeje majetku nabytého darem nebo ddním a také z pedcházejího roku pevedené nevyerpané výdaje. Prostedky z rezervního fondu, a to podle druhu píjmu, lze použít podle zákona, nap. prostedky ze zahranií a dary lze použít bu úelov, pokud byly úelov poskytnuty, nebo na úhradu provozních poteb, které nejsou zabezpeeny v rozpotu organizace, nebo píjmy z prodeje majetku na výdaje na reprodukci majetku atd. (viz 48 zákona. 218/2000 Sb.). Fond kulturních a sociálních poteb je tvoen pídlem z rozpotu OSS, který je uren jako podíl výdaj na platy, mzdy i odmny. Z fondu se financují kulturní, sociální a jiné poteby zamstnanc organizace, píp. jiných osob (nap. rodinných píslušník zamstnanc). Pro stanovení rozpotu organizaní složky, resp. rozpotu kapitoly, potažmo celého státního leden až prosinec 2003, dostupná v systému ARIS MF R. 13 Viz 23 až 26 (rozpotová opatení), píp. 45, odst. 11 zákona. 218/2000 Sb. 14 Pjky ale lze poskytovat zamstnancm z fondu kulturních a sociálních poteb. Podobn, pouze z tohoto fondu mže OSS poskytovat dary. 8

9 rozpotu, je v R typická tzv. pírstková neboli indexová metoda. Pírstkové rozpotování popisuje tzv. inkrementalismus, podle kterého je rozpoet organizace na následující rok stanoven na základ rozpotu pedcházejícího roku, který je indexován neboli navýšen o pírstek. 15 V praxi se obvykle rozpoet organizace na další rok nesestavuje od nuly, ale vychází se z rozpotu pedcházejícího roku, který se upraví o pírstek. Ti, kdo sestavují rozpoet, tak potvrzují i prodlužují minulá rozhodnutí a závazky o užití veejných zdroj a realizují mezní úpravy pedcházejících rozhodnutí. Výhodou inkrementálního pístupu ke tvorb rozpotu je, že je mén nároný na data, tj. nevyžaduje množství informací, kterých by bylo teba pro stanovení rozpotu od nuly. Dále, obvykle není teba pi sestavování rozpotu analyzovat a hodnotit nkolik rzných alternativ. Na druhé stran, nebezpeím inkrementalismu je, že není flexibilní a konzervuje i kumuluje v rozpotu nedostatky i chyby z rozpot minulých let. Dále, pi tomto pístupu nelze vybrat optimální variantu z potenciálních variant dosažení daného cíle, protože se rzné varianty neanalyzují (zejména z hlediska efektivnosti). Existují však jiné pístupy k rozpotování (nap. programové nebo výkonové rozpotování, píp. rozpotování s nulovou bází), které na rozdíl od pírstkové metody kladou draz na vztah mezi výstupem organizace a jejím rozpotem, resp. na efektivní alokaci veejných výdaj a jejich efektivní užití. 16 Sestavování rozpotu OSS, resp. rozpot správc kapitol a celého státního rozpotu, probíhá v rámci tzv. rozpoového procesu. Jednání o rozpotu organizace, kapitoly nebo celého státního rozpotu lze popsat jako jednání mezi zástupci úadu, který požaduje rozpoet (nap. vedoucí OSS, ministr uritého rezortního ministerstva nebo vláda), a pedstaviteli nadízeného orgánu, který rozpoet úadu schvaluje (nap. ministr rezortního ministerstva, které zizuje OSS, ministr financí, parlament). 17 Dále, financování OSS v souasné dob v R lze charakterizovat jako tzv. institucionální financování. Primárním kritériem alokace prostedk z veejného rozpotu je pi tomto zpsobu financování samotná existence organizace, tzn. že výdaje státního rozpotu jsou alokovány na základ požadavk již existujících (píp. nov založených) institucí. Institucionální financování lze srovnat s tzv. úelovým financováním, pro které je primárním kritériem alokace veejných prostedk úel (nebo cíl i priorita), kterého má být efektivn 15 Více k rozpotovému procesu a teorii inkrementalismu viz nap. (Brown, Jackson, 1990). 16 Metody rozpotování viz nap. v (Ochrana, 2003). 17 Jednání o rozpotu, chování jednotlivých aktér a dsledky tohoto procesu popisuje Niskanen (1994). 9

10 dosaženo. To znamená, že veejné výdaje plynou do tch organizací, jejichž inností bude dosaženo daného úelu nebo cíle. To je typické nap. pro programové rozpotování, které se sousteuje na financování úelu a snaží se spojit financování s dosažením úelu (Rosenbloom, 1989). 18 *** Píspvková organizace hospodaí v rámci hlavní innosti, pro kterou byla zízena, s prostedky, které zahrnují vlastní píjmy organizace související s hlavní inností (tj. zejména uživatelské poplatky za poskytování statk) a tzv. píspvek ze státního rozpotu (odtud název píspvkové organizace). Na rozdíl od OSS jsou píjmy SPO za poskytování statk jejími vlastními píjmy. Vlastní píjmy však nemusí pokrýt výdaje související s hlavní inností organizace a rozdíl mezi píjmy a výdaji je financován z tzv. píspvku na provoz ze státního rozpotu. Rozpoet SPO, v. píspvku, je stanoven jako vyrovnaný. Podobn jako OSS musí SPO použít prostedky, se kterými hospodaí, vetn píspvku ze státního rozpotu, pouze na krytí nezbytných poteb, na opatení zakládající se na právních pedpisech a na krytí opatení nutných k zabezpeení nerušeného chodu organizace ( 53 zákona. 218/2000 Sb.). Navíc, organizace by mla dbát na to, aby hospodaila efektivn. Píspvek se obvykle stanoví jako rozdíl mezi plánovanými vlastními píjmy a výdaji souvisejícími s hlavní inností organizace (organizace by mla do rozpotu pi jeho sestavování zahrnout všechny prostedky, o kterých ví, že budou v bžném roce pijaty nebo vynaloženy, aby nedocházelo k vyšším nárokm na státní rozpoet). Stanovení píspvku na základ rozdílu mezi plánovanými píjmy a výdaji mže být nevýhodné v pípad, kdy je rozdíl ovlivnn nap. nehospodárností nebo špatným managementem organizace a plánované píjmy jsou nižší, než by mohly potenciáln být, nebo výdaje jsou vyšší, než by byla jejich efektivní úrove. Navíc, mže se stát, že organizace, které poskytují srovnatelný výstup za srovnatelných podmínek, získají rzn vysoké píspvky. S cílem objektivizovat výši píspvku lze výši píspvku (a jeho erpání bhem roku) urit na základ výkon organizace, tzn. že píspvek by byl stanoven jako souin jednotek výkonu a ceny za jednotku výkonu. Pro tento pístup je nutné stanovit zpsob mení výkonu (tzn. navrhnout ukazatele výkonu) a cenu za jednotku výkonu. Výkonový zpsob stanovení píspvku mže být dobrým nástrojem k ovlivování chování organizace, nap. tak lze 18 Zpsoby financování, resp. modely alokace veejných výdaj viz v (Ochrana, 2003). 10

11 ovlivovat rozsah a kvalitu poskytovaných statk nebo hospodaení organizace (z hlediska hospodárnosti i produktivity). Problémem výkonového financování však v praxi mže být mení výkonu organizace, tj. konstrukce takových ukazatel, které objektivn zachytí výkon organizace jak z hlediska jeho kvantity, tak kvality. To je dležité nap. u služeb v oblasti zdravotní pée, vzdlávání, sociálních služeb apod. Nap. pokud budou ukazatele stanoveny pouze kvantitativn (nap. jako poet pacient, student nebo klient sociálních služeb) a nebudou zohledovat kvalitu výkonu nebo dosažení cíl poskytování služby, resp. spokojenost spotebitel se službou, pak mže dojít k situaci, kdy organizace, aby maximalizovala výši píspvku, bude zvyšovat výkon tj. zvyšovat poet obsloužených pacient, student nebo klient, i nad kapacitu zaízení, kdy dochází ke snížení kvality poskytované služby (tzn. jevu petížení u smíšených statk). 19 V pípad, že píjmy související s hlavní inností jsou vyšší než související výdaje, mže zizovatel SPO stanovit tzv. odvod z provozu do státního rozpotu. (Nap. v r inily odvody do státního rozpotu cca 67 mil. K. 20 ) Krom toho mže být stanoven i tzv. odvod z odpis, pokud se nap. uvažuje o omezení innosti nebo dokonce zrušení organizace. Výsledek hospodaení SPO tvoí výsledek hospodaení dosažený jak v rámci hlavní innosti, a to po zahrnutí píspvku, tak v rámci tzv. jiné innosti (viz dále). Pokud je kladný, mluvíme o tzv. zlepšeném výsledku hospodaení, v opaném pípad o tzv. zhoršeném výsledku hospodaení. 21 Ztráta SPO je financována z rezervního fondu SPO, z rozpotu zizovatele organizace nebo ze zisku organizace v následujícím roce. V pípad že by ztráta nemohla být uhrazena, byla by organizace zrušena. 22 Dalšími zdroji financování innosti SPO jsou její fondy, zisk z jiné innosti, dary nebo prostedky ze zahranií. SPO nesmí, až na výjimky, pijímat úvry a pjky ani vystavovat smnky. SPO tvoí rezervní fond, fond reprodukce majetku, fond odmn a fond kulturních a sociálních 19 Konkrétní výsledek závisí na nkolika faktorech, nap. omezení rozpotu, ze kterého jsou píspvky poskytovány, resp. na cen za jednotku výkonu. 20 Zdroj údaj: Bilance píjm a výdaj státního rozpotu v druhovém lenní rozpotové skladby za období leden až prosinec 2003, dostupná v systému ARIS MF R. 21 Organizace by mla zajistit, aby nedošlo ke zhoršení stanoveného hospodáského výsledku. 22 Podmínky financování ztráty však pro nkteré organizace, nap. zdravotnická zaízení, platí odlišn. 11

12 poteb. Fondy jsou tvoeny z rzných prostedk a jsou používány na vymezené úely. Krom fondu kulturních a sociálních poteb, který je tvoen a používán podobn jako v OSS (viz výše), je do fond rozdlován zlepšený hospodáský výsledek. Rezervní fond je dále tvoen nap. z prostedk ze zahranií a z dar a je používán nap. na úhradu zhoršeného výsledku hospodaení nebo na financování úel, pro které byly prostedky ze zahranií a dary poskytnuty. Fond reprodukce je tvoen mj. z odpis nebo píjm z prodeje hmotného majetku a je používán nap. na financování poízení, technického zhodnocení nebo oprav hmotného majetku. Z fondu odmn lze hradit platy zamstnanc. Krom hlavní innosti mže SPO provozovat tzv. jinou innost. Statky poskytované v rámci jiné innosti mohou být podobné jako statky poskytované v rámci innosti hlavní, nebo odlišné (nap. galerie mže v rámci jiné innosti prodávat publikace o umní nebo reprodukce). Cílem jiné innosti je dosažení zisku, který má sloužit jako dodatený zdroj financování hlavní innosti. Jinou innost mže organizace provozovat tehdy, má-li nedostaten využité materiální a personální kapacity a není-li ohrožen rozsah a kvalita její hlavní innosti. Píjmy a výdaje související s jinou inností musí být oddleny od píjm a výdaj souvisejících s hlavní inností. V souladu s podstatou jiné innosti je nepípustné, aby výdaje s ní související byly hrazeny z píjm souvisejících s inností hlavní. To znamená, že je teba zajistit, aby jiná innost nebyla ztrátová. Pokud by se tak stalo, musí být jiná innost ukonena. Dalším rizikem jiné innosti u neziskové organizace je možný odklon organizace od její hlavní innosti, tzn. nap. snížení rozsahu nebo kvality služeb poskytovaných v rámci hlavní innosti (resp. omezený pístup klient k tmto službám). Na konec pojednání o hospodaení OSS a SPO dodejme, že píjmy z prodeje a pronájmu majetku státu, se kterým tyto organizace hospodaí, jsou píjmy státního rozpotu, s výjimkou píjm z prodeje movitého majektu, se kterým hospodaí SPO, a píjm z prodeje majetku, který OSS nebo SPO nabyly darováním nebo ddním (ty plynou do fond organizací). Nap. píjmy státního rozpotu z pronájmu státního majetku inily v r cca 421,5 mil. K Zdroj údaj: Bilance píjm a výdaj státního rozpotu v druhovém lenní rozpotové skladby za období leden až prosinec 2003, dostupná v systému ARIS MF R. 12

13 11.2 Státní mimorozpotové úelové fondy Státní mimorozpotový úelový fond (dále jen fond) mžeme definovat jako zvláštní instituci - právnickou osobu zízenou zákonem za úelem finanního zabezpeení zvláš stanovených úkol a hospodaení s prostedky pro n urenými (viz 28 zákona. 218/2000 Sb., o rozpotových pravidlech). Podstatou fond je vytvoení alternativních (rozumí se ke státnímu rozpotu) zdroj financování uritých cíl i priorit vlády. Podstatou innosti fondu je shromažovat finanní prostedky a tyto rozdlovat mezi vybrané subjekty, které realizují aktivity i projekty, které by mly vést k dosažení cíl i priorit, pro jejichž podporu byl státní fond zízen. Fond pímo neprovozuje konkrétní aktivity jeho úelem je je financovat. Fondy jsou souástí rozpotové soustavy R. Na rozdíl od státního rozpotu jsou všechny píjmy a výdaje fond úelov ureny. Mezi státní mimorozpotové úelové fondy v R zahrnujeme: Státní fond pro zúrodnní pdy, zízený zákonem. 77/1969 Sb., aby zajišoval návrat pdy k zemdlským úelm a správu vodních tok, Státní fond životního prostedí, zízený zákonem. 388/1991 Sb., a to zejména pro podporu akcí souvisejících s ochranou a zlepšováním životního prostedí nebo program výzkumu, vývoje, výroby a zavádní vhodných technologií v oblasti životního prostedí, Státní fond pro podporu a rozvoj eské kinematografie, zízený zák.. 241/1992 Sb. s cílem podporovat zejména tvorbu, výrobu, distribuci a propagaci eských film, Státní fond kultury, zízený zákonem. 239/1992 Sb. na podporu vzniku kulturních a umleckých dl nebo na získávání, obnovu a udržování kulturních památek i sbírkových pedmt, Státní fond dopravní infrastruktury, zízený zákonem. 104/2000 Sb. na podporu rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic a dálnic, železnic a vnitrozemských vodních cest, Státní fond rozvoje bydlení, zízený zákonem. 211/2000 Sb. za úelem podpory bydlení, a to nap. prostednictvím úasti na financování náklad na opravy, modernizaci nebo výstavby byt, (mezi státní fondy se zahrnuje i Státní zemdlský intervenní fond, zízený zákonem. 256/2000 Sb., který je v souasné dob akreditovanou platební agenturou a zprostedkovatelem finanní podpory, kterou EU v rámci opatení Spolené zemdlské 13

14 politiky poskytuje R z Evropského zemdlského orientaního a záruního fondu. 24 ) Pro ilustraci významu fond jsou v tabulce obsažena data o píjmech a výdajích jednotlivých fond za rok Tabulka Pehled skutených píjm a výdaj státních fond v roce 2003 (v mil. K) SZIF SFŽP SFPZP SFK SFPPRK SFRB SFDI Celkem Daové píjmy Nedaové píjmy Kapitálové píjmy ,31 5,6 82,5 507, , ,4 Pijaté dotace z toho:ze státního rozpotu Píjmy celkem ,31 5,6 82, , Bžné výdaje ,15 5,4 54,1 110, ,55 Kapitálové výdaje ,4 2, ,8 Ostatní výdaje Výdaje celkem ,15 6,8 56, , Saldo ,16-1, , Pramen: Návrh státního závreného útu eské republiky za rok 2003 (hodnoty byly zaokrouhleny) Legenda: SZIF Státní zemdlský intervenní fond, SFŽP - Státní fond životního prostedí, SFPZP - Státní fond pro zúrodnní pdy, SFK - Státní fond kultury, SFPPRK - Státní fond pro podporu a rozvoj eské kinematografie, SFDI - Státní fond dopravní infrastruktury, SFRB - Státní fond rozvoje bydlení Ve prospch existence (jejich zízení) mimorozpotových fond se uvádí následující 24 Viz Informace o innosti SZIF, dostupná na 14

15 argumenty. Je teba upozornit, že uvedené argumenty (podobn to platí pro argumenty proti fondm uvedeným dále) jsou tvrzení, která v konkrétních podmínkách nemusí platit. Jde o zobenn poznatky, které neodráží jen praxi v R. Úelovost fond. Protože se fondy zamují na jednu specifickou oblast, pedpokládá se, že mohou lépe identifikovat problémy a poteby v dané oblasti. Z dvodu rozsáhlejších a podrobnjších informací o dané oblasti mže pak být (decentralizované) rozhodování fondu fundovanjší a efektivnjší, a to ve srovnání s rozhodováním orgánu centrální vlády. Dále, pokud se urité aktivity i poteby jeví jako nedostaten finann zajištné (nap. ze státního rozpotu), je možné pesn vymezenými prostedky fond zajistit jejich financování. Vylenním urité oblasti mimo státní rozpoet, ze kterého je financována ada aktivit, mže daná oblast získat vyšší prioritu a tím i vyšší objem finanních prostedk. Úelovost píjm a výdaj. Lze argumentovat tím, že zdroje, které vznikají v dané oblasti, by mly být použity v této oblasti: nap. poplatky za zneištní na financování ochrany životního prostedí, výnosy z užití filmových dl na financování nových film, silniní da na výstavbu silnic atd. Princip úelovosti píjm fond je v protikladu k principu neúelovosti veejných píjm - daní plynoucích do státního rozpotu. Jiná pravidla hospodaení fondu. Mimorozpotový fond mže mít, na rozdíl od pravidel hospodaení s prostedky státního rozpotu, vhodnjší pravidla pro flexibilní a efektivní rozhodování o alokaci, užití i zhodnocení prostedk fond. Nap. fondy obvykle mohou bez omezení pevést zstatek hospodaení bžného roku do rozpotu následujícího roku nebo rozhodování o užití prostedk fond nemusí být zatíženo rznými administrativními procedurami (což však na druhou stranu mže být nevýhodou fond - viz dále). Relativn stabilní píjmy. Píjmy fondu jsou vymezené zákonem a mohou dosahovat každoron pibližn stejné úrovn. Navíc, tyto píjmy (pokud nejde o dotace ze státního rozpotu) nejsou závislé na píjmech státního rozpotu. Fond tak mže mít dobré pedpoklady pro plánovaní svých píjm a výdaj a souasn není závislý na dotaní politice vlády. Na druhou stranu mže být pesné vymezené píjm fondu v zákon pekážkou pro jejich zvýšení, nap. zmna zákona, bez které by ke zvýšení píjm nedošlo, mže trvat pomrn dlouhou dobu. Dlouhodobé projekty. Uvádí se, že fondové financování je vhodné pro dlouhodobjší projekty, protože rozhodování fondu mže v menší míe podléhat politickým vlivm (nap. spojeným s volebním cyklem), a proto mže být dlouhodob konzistentní. Dále, fondy mohou 15

16 mén podléhat výkyvm ve výkonnosti ekonomiky, což se pozitivn odrazí na inkasu jejich píjm. Z tchto dvod mohou mít fondy vhodnjší podmínky pro dlouhodobé plánování. Problém však mže nastat, pokud naplánovaným dlouhodobým výdajm neodpovídá struktura píjm z asového hlediska. Proti výše uvedeným argumentm lze pinejmenším namítnout, že uvedené tvrzení ve skutenosti neplatí, nebo že platí za uritých podmínek. Krom toho lze uvést další argumenty proti existenci (jejich zizování) fond. Atomizace veejných rozpot. Fondové financování, resp. zizování mimorozpotových fond, mže vést k roztíštnosti soustavy veejných rozpot, jejímiž dsledky mohou být nap. narušení jednotné finanní politiky státu, snížení transparentnosti veejných financí nebo vznik protichdných opatení v rámci fiskální politiky státu (nap. mže dojít k rozporu mezi restriktivní fiskální politikou centrální vlády a expanzivní politikou fondu) atd. Rizikové závazky fondu. Závazky fondu mohou pedstavovat riziko pro státní rozpoet v pípad, kdy fond nemá dostatek vlastních finanních prostedk. Na úhradu výdaj i závazk fond mže být ze státního rozpotu poskytnuta dotace. To ale pedstavuje další nároky na výdaje státního rozpotu, které mohou vést i ke zvýšení veejného dluhu. Nedostatená pravidla hospodaení a kontrola. Není-li hospodaení fondu ádn upraveno a vymezeno, a není-li hospodaení fondu dostaten kontrolováno, mže dojít k nehospodárnému i neúelnému užití zdroj fondu. Dále, nap. nejasná i neprhledná pravidla pro rozhodování o alokaci prostedk, které má fond k dispozici, nemohou zabránit subjektivismu a vlivu rzných zájmových skupin na rozhodování o alokaci prostedk fondu. Dodatené administrativní náklady. Oddlené fungování fondu od centrálního rozpotu mže znamenat vyšší náklady na správu, zhodnocení a rozdlování prostedk fondu ve srovnání se situací, kdy by tyto innosti vykonával orgán centrální vlády (nap. z dvodu navýšeného potu zamstnanc ve veejném sektoru). Jsou mimorozpotové fondy opravdu výhodné? Abychom mohli odpovdt na tuto otázku, museli bychom znát odpovdi nap. na následující otázky: a) Je zabezpeení vybraných cíl i priorit prostednictvím mimorozpotových fond efektivnjší než jejich zabezpeení prostednictvím státního rozpotu a orgán centrální vlády? b) Je do vybraných oblastí prostednictvím fond alokováno relativn více prostedk, než 16

17 kolik by bylo alokováno prostednictvím státního rozpotu? c) Jsou prostedky fond využity efektivnji než prostedky státního rozpotu? Zodpovzení tchto otázek vyžaduje porovnání obou variant, tj. oddleného fondové financování a financování ze státního rozpotu v rámci standardních postup, a to zejména z hlediska náklad a užitk souvisejících s obma variantami (nap. lze porovnat administrativní náklady obou variant nebo efekty v pomru k nákladm u rzných variant atp.). Nap. podle názoru expert Svtové banky, vyvozeného z empirických zkušeností, náklady na mimorozpotové aktivity pevyšují jejich výhody. V každém pípad efektivnost fondu závisí na ad faktor, nap. na míe decentralizace rozhodování fondu, míe regulace a kontroly jeho hospodaení, efektivnosti správy (managementu) fondu, transparentnosti procesu rozdlování prostedk fondu atd. Pestože se innosti jednotlivých fond odlišují, lze popsat základní (obecné) charakteristiky státních fond v R. 25 Základní právní úprava fond je obsažena v rozpotových pravidlech, tj. zákonu. 218/2000 Sb. Každý státní fond je právnická osoba zízená zvláštním zákonem (viz výše). Zákon stanoví zejména orgán státní správy (ministerstvo), do jehož psobnosti státní fond patí, finanní zdroje fondu, zpsoby užití prostedk státního fondu a zpsob financování správních výdaj státního fondu (viz 28 zákona. 218/2000 Sb.). Fond pro každý kalendání rok sestavuje rozpoet, do kterého zahrne plánované píjmy a výdaje, které souvisí s jeho posláním. Výše celkových výdaj fondu je regulována, a to zejména z dvodu zabránit možnému vzniku deficitu hospodaení fondu (v pípad, kdy by výdaje pevýšily píjmy fondu), který by mohl být financován z dotace ze státního rozpotu. Výši výdaj jednotlivých fond na konkrétní kalendání rok navrhuje Ministerstvo financí a schvaluje vláda. Vychází se pitom z oekávaných výdaj fond stanovených ve stedndobém výhledu (na jehož zpracování se podílí i fond). Celkové výdaje státních fond jsou souástí tzv. stedndobého výdajového rámce. Rozpoty fond jsou schvalovány spolu se státním rozpotem parlamentem. Státní fond hospodaí s majetkem státu. Obecn lze finanní zdroje státních fond rozdlit do nkolik skupin (možné píjmy jednotlivých fond jsou vymezeny v zákonech, informace o skutených píjmech, které fondy realizují, jsou obsaženy nap. v závrených útech fond): 17

18 1. vlastní specifické píjmy fondu (píklady píjm vymezených zákonem pro jednotlivé fondy: SFŽP - poplatky za zneišování životního prostedí, SFK - výnosy z majetkových úastí R na podnikání právnických osob v kultue nebo podíl na výnosech z pronájmu kulturních památek, ke kterým správce fondu vykonává právo hospodaení, SFPPRK - výnosy z majetkových úastí R na podnikání právnických osob ve filmovém prmyslu nebo píplatek k cen vstupného do kina, SFDI - výnos silniní dan a ást výnosu ze spotební dan z minerálních olej), dotace ze státního rozpotu, píp. Fondu národního majetku (významnou ást píjm SZIF tvoí dotace ze SR, resp. z EU, pro SFRB a SFDI je to dotace z Fondu národního majetku), 3. výnosy z majetku (zejména úroky z vklad, z bžných út, výnosy z cenných papír), 4. úvry, 5. další píjmy (nap. dary, výnosy veejných sbírek, splátky a úroky z poskytnutých pjek, sankní platby atd.). 27 Píjmy státních fond (vymezené zvláštními zákony) jsou osvobozeny od dan z píjm. Prostedky státního fondu by mly být použity zejména na pedem vymezené úely, pro které byl fond zízen. Prostedky jsou v takovém pípad poskytovány vybraným subjektm, které svými aktivitami dosahují cíl, k jejichž podpoe fond existuje. Subjekty obvykle musí o prostedky fondu požádat, a to nap. na základ zpracovaného projektu, nebo jinak musí svou žádost zdvodnit i doložit. Výbr subjekt, kterým budou prostedky fondu poskytnuty, probíhá podle pedem daných pravidel. Prostedky fond se poskytují ve form: 1. dotací (grant, píspvk), které jsou nevratné, pokud je subjekt použije na stanovený úel, nebo 2. návratných finanních výpomocí (pjek). Orgánem fondu, který rozhoduje o použití prostedk, je bu výbor nebo rada. V ele výboru nebo rady nebo v ele fondu je ministr ministerstva, do jehož psobnosti fond spadá. 25 Specifické postavení mezi fondy uvedenými výše má Státní zemdlský intervenní fond. 26 Zkratky názv fond viz v legend tabulky Podle rozpotové skladby lze píjmy fondu dlit na daové, nedaové, kapitálové a dotace - viz tabulku

19 ást prostedk fondu je použita na správní výdaje fondu, které zahrnují výdaje na chod fondu, nap. na platy zamstnanc, a úhradu výdaj len orgán fondu podle zákona. Správní výdaje mohou být hrazeny také dotace ze státního rozpotu nebo pímo z prostedk ministerstva, do jehož psobnosti státní fond patí. Jsou-li tyto výdaje financovány z prostedk ministerstva, pak se na hospodaení s nimi vztahují stejná pravidla jako na erpání výdaj organizaními složkami státu (viz výše). Zstatky prostedk státního fondu se pevádjí do dalšího rozpotového roku. 19

20 Literatura 1. Bilance píjm a výdaj státního rozpotu v druhovém lenní rozpotové skladby za období leden až prosinec Systém ARIS MF R, dostupné na 2. Bös, D. (1986) Public Enterprise Economics. Elsevier Science Publishers, Amsterdam 3. Brown, C. V., Jackson, P. M. (2003) Ekonomie veejného sektoru. Eurolex Bohemia, Praha 4. Hamerníková, B., Kubátová, K. (1999) Veejné finance - uebnice. Eurolex Bohemia, Praha 5. Horicová, M., Vašková, D. (1994) Mimorozpotové fondy a jejich postavení v systému veejných rozpot. in Finance a úvr,. 9, ro. 44, str Informace o innosti SZIF, dostupná na fault# 7. Kameníková, Z. (2003) Veejná podpora financování eské kinematografie. Diplomová práce, VŠE v Praze 8. Návrh státního závreného útu eské republiky za rok Sešit F - Zpráva o hospodaení dalších složek veejných rozpot a o fondech organizaních složek státu. MF R, MMF (2001) Government Finance Statistics Manual Mezinárodní mnový fond, dostupné na 10.Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B. (1994) Veejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 11.Nemec, J., Wright, G. (1997) Verejné financie. Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajín strednej Európy. NISPAcee, Bratislava 12.Niskanen, W. A. (1994) Bureaucracy and Public Economics. Edward Elgar 13.Ochrana, F. (2003) Veejná volba a ízení veejných výdaj. Ekopress, Praha 14.Páral, P. (2004) V policejním triku. in Euro,. 42, , str Pavel, J., Vítek, L. (2002) Mimorozpotové fondy a financování dlouhodobých armádních 20